Revista Estudos Políticos

Uma instituição militante: aspectos da história do Ministério Público fluminense, por Christiane Jalles de Paula

Posted in N° 1 (2010/2) by Revista Estudos Políticos on novembro 1st, 2010

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Christiane Jalles de Paula é cientista política, professora da Fundação Getúlio Vargas.

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Resumo

A proposta deste artigo é reconstituir o processo de criação e a trajetória do Ministério Público fluminense. Estaremos atentos à influência do Ministério Público fluminense na construção do Ministério Público no Brasil e à sua autoimagem como entidade combativa e de vanguarda. Como fontes para a análise, utilizaremos entrevistas com procuradores gerais, procuradores de justiça e promotores, realizadas no âmbito do projeto “Memória do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro”, do Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil (CPDOC), entre os anos de 2000 a 2003.

Palavras-chave

Ministério Público fluminense

Abstract

This article proposes a reconstitution of the process of creation and the institutional trajectory of the Public Prosecutor’s Office (Ministério Público) of the state of Rio de Janeiro, Brazil. It is particularly interested in the influence exerted by the Rio de Janeiro Public Prosecutor’s Office in the construction of the Federal Brazilian Public Prosecutor’s Office and its self-image as a combative and vanguard entity.   As sources for the analysis, the article relies on interviews with attorney-generals, public attorneys and public prosecutors,  carried out within “Rio de Janeiro Public Prosecutor’s Office Memory” project by the Center for Research and Documentation of Brazilian Contemporary History (Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea Brasileira – CPDOC), from 2000 to 2003.

Key-words

Public Prosecutor’s Office (Ministério Público) of the state of Rio de Janeiro

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Após a Constituição de 1988, o Ministério Público passou a ser uma das instituições mais identificadas com a defesa da democracia e a promoção da cidadania. Longo foi o caminho até a sua transformação em “instituição modelar, talvez sem par em outros países”[1]. A literatura ressalta que essa mudança foi o resultado da mobilização de seus membros[2]. Plínio de Arruda Sampaio, em depoimento dado à autora no âmbito de um projeto sobre a reforma do Judiciário nos debates constituintes, também destaca a importância do lobby realizado pelo Ministério Público durante os debates constituintes. Vale lembrar que a Assembleia Nacional Constituinte tornou-se o desaguadouro dos reclamos de diversos grupos de uma sociedade civil efervescente, que após anos de luta contra um regime repressivo e pouco responsivo, viam na elaboração da nova Carta a oportunidade de fazer valer seus interesses, transformando-os em direitos. A etapa das subcomissões foi a mais propícia a livre manifestação dos interesses. Tendo sido, inclusive, a própria matéria prima para a redação. Cláudio Couto assinala também como característica dos trabalhos constituintes a aprovação via barganha, ponto que é destacado por Plínio[3]. À época relator da Subcomissão do Poder Judiciário da Assembleia Nacional Constituinte –, Plínio disse que “fora o lobby do Supremo Tribunal Federal, o do Ministério Público era o melhor. Muito azeitado, uma perfeição… entregou-me tudo prontinho”[4].

Não há dúvida de que a aprovação na Subcomissão do projeto que ampliou a gama de atribuições do Ministério Público foi tributária do lobby do Ministério Público, e que contou com a participação de vários membros da instituição. Integrantes que pertenciam tanto ao Ministério Público Federal como aos ministérios públicos estaduais, com destaques para os de São Paulo, do Rio Grande do Sul e do Rio de Janeiro[5].

De acordo com a perspectiva do neoinstitucionalismo histórico, o arranjo institucional tem impacto decisivo sobre o comportamento dos agentes sociais inseridos em determinada organização. Nesse sentido, a evolução da estrutura social e as escolhas dos atores ao longo do tempo definem as instituições. Como postulou Silvia Gerschman e Maria Angélica Borges dos Santos:

O neoinstitucionalismo histórico não parte da premissa do caráter utilitário e racional da natureza humana, no sentido da maximização dos benefícios pessoais, ou seja, não supõe que as preferências individuais são pré-dadas. Considera as arenas políticas espaços em que se modelam preferências que não são totalmente pré-determinadas, mas fortemente contingenciadas por trajetórias históricas das instituições. Abre, assim, um espaço que valoriza o papel de “janelas” de oportunidade e de conjunções críticas (critical junctures). Simultaneamente, exime-se de um prejulgamento radical sobre a natureza humana, abrindo espaço para a consideração até mesmo de traços solidários e não interessados, mais ligados a imperativos éticos e culturais do que econômicos [6].

Essas instituições são atores independentes que agem e perseguem seus interesses sem que, necessariamente, estas sejam resultados de demandas e interesses de grupos sociais, classes ou sociedades. Peter Hall e Rosemary Taylor assinalam que o institucionalismo histórico surgiu como reação contra a análise da vida social em termos de grupo e contra o estrutural-funcionalismo[7]. Para os partidários do institucionalismo histórico a vida social era conflituosa, contudo a explicação estaria “no modo como a organização institucional da comunidade política e das estruturas econômicas entram em conflito, de tal modo que determinados interesses são privilegiados em detrimento de outros”[8]. Ademais, no institucionalismo histórico a comunidade política é entendida como sistema global composto de partes que interagem. Mas, consideram que mais importante do que as características sociais, individuais ou culturais de um grupo, o principal fator a se considerar é o arranjo institucional. Mas o que é uma instituição? Novamente Peter Hall e Rosemary Taylor nos auxiliam:

De modo global, como os procedimentos, protocolos, normas e convenções oficiais e oficiosas inerentes à estrutura organizacional da comunidade política ou da economia política. Isso se estende das regras de uma ordem constitucional ou dos procedimentos habituais de funcionamento de uma organização até as convenções que governam o comportamento dos sindicatos ou as relações entre bancos e empresas. Em geral, esses teóricos têm a tendência a associar as instituições às organizações e às regras ou convenções editadas pelas organizações formais [9].

A perspectiva analítica do neoinstitucionalismo histórico utiliza o conceito de trajetória de dependência. Nela, são enfatizados o impacto da existência de legados políticos nas escolhas políticas subsequentes. Em uma formulação clássica, Kato[10] define a trajetória de dependência como “fatores em questão num momento histórico particular determinam variações nas seqüências sócio-políticas, ou nos resultados dos países, sociedades e sistemas. Neste sentido, eventos passados influenciam a situação presente e a história conta”. Isso não significa apenas que a história determine os eventos futuros, e sim que “um país, ao iniciar uma trilha, tem os custos para revertê-la aumentados. Existirão outros pontos de escolha, mas as barreiras de certos arranjos institucionais obstruirão uma reversão fácil da escolha inicial”[11]. Assim, uma vez que uma dada trajetória é estabelecida, em um determinado sentido, o processo de aprendizado das organizações e os modelos subjetivos de percepção das questões públicas, derivados historicamente, reforçam a direção de início adotada.

Nessa perspectiva, as trajetórias institucionais são influenciadas por decisões tomadas em momentos críticos. A idéia de momento crítico é chave para o institucionalismo histórico. Segundo D. Collier e R. Collier, momento crítico é “um período de significativa mudança, que ocorre de modo diferente entre países (ou outras unidades de análise) a partir das rotas estabelecidas inicialmente que demarcam a produção de legados distintos”[12]. Portanto, momentos críticos são períodos de mudanças institucionais que deixam um legado, sempre referidos às relações de poder. São situações de transição cujo tempo de duração é variável, mas que inicia um processo de mudança que deixa um legado que conduz os políticos a fazerem escolhas e tomarem decisões sucessivas ao longo do tempo, visando a reprodução desse legado.

Outro ponto importante do conceito de dependência de trajetória é a questão dos retornos crescentes, o qual parte do pressuposto de que cada ponto ao longo de uma trajetória particular produz conseqüências que fazem essa trajetória mais atraente para o próximo período. Assim, à medida que determinados efeitos conhecidos começam a se acumular, esses passam a reforçar as ações anteriores criando, desta forma, um círculo vicioso. Fato é que “com retornos crescentes, os atores têm incentivos fortes para se concentrar em única alternativa e continuar trilhando trajetória específica, uma vez que os passos iniciais tenham sido dados nessa direção”[13]. Ou seja, os atores sociais, ao serem favorecidos pelos arranjos institucionais em vigor, tenderiam a reforçar a continuidade da vigência da trajetória institucional na qual operam, o que, por sua vez, dificultaria a mudança do curso de ação.

A proposta é exatamente reconstituir a trajetória do Ministério Público fluminense. Para dar conta disso, apresentando as estratégias conduzidas pelo lobby do Ministério Público durante os trabalhos constituintes foram induzidas pelas conquistas da instituição fluminense – a primeira a conseguir certas prerrogativas (ainda que informais) não previstas na legislação. Como veremos o ineditismo do Ministério Público Fluminense apontou problemas e soluções que, posteriormente, foram debatidos nos encontros nacionais de promotores e procuradores. Com isso, não queremos dizer que o Ministério Público fluminense teve um papel de liderança durante os trabalhos constituintes, mas que algumas de suas decisões institucionais tomadas nos anos anteriores a 1988 foram importantes para a construção do Ministério Público no Brasil. Também buscaremos traçar alguns aspectos que construíram a auto imagem do Ministério Público fluminense como entidade combativa e de vanguarda.

Utilizaremos como fontes para a análise as entrevistas do projeto “Memória do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro”, realizadas pelo CPDOC, entre os anos de 2000 a 2003, e que resultou em mais de 40 horas de entrevistas com procuradores gerais, procuradores de justiça e promotores[14]. O uso da memória como material de reconstituição institucional necessita que salientemos algumas questões metodológicas. Maurice Halbwachs assinala que a memória individual é construída a partir das referências e lembranças próprias do grupo, ao lugar ocupado pelo sujeito no interior do grupo e das relações mantidas com outros meios[15]. Por outro lado, vale lembrar a advertência de Michel Pollack de que a memória é constituída num primeiro momento pelos acontecimentos vividos pessoalmente, e só então pelos acontecimentos “vividos por tabela”, ou seja, vividos pelo grupo à qual a pessoa se sente pertencer[16]. Portanto, a memória é caracteristicamente “flutuante, mutável”, mas que “na maioria das memórias existem marcos ou pontos relativamente invariantes, imutáveis”[17].

Antes, porém, de analisarmos a trajetória do Ministério Público fluminense, façamos um breve panorama da criação da instituição ministerial.

Várias hipóteses buscam explicar o surgimento do Ministério Público[18]. Uma delas, e a mais aceita, afirma que o Ministério Público teria surgido na França durante o reinado de Filipe, o Belo, no século XIV, quando funcionários reais ganharam prerrogativa para agir em nome da monarquia e na acusação de criminosos comuns. Não nos interessa, aqui, detalhar a história do Ministério Público no mundo, mas somente chamar atenção para sua origem em um país forjado no direito romano que forneceu a matriz do direito em Portugal, e consequentemente no Brasil.

Em Portugal o aparecimento de funções parecidas com as do Ministério Público data do século XII. Nessa época, foi criada a figura do procurador do rei, com poderes para representar a Coroa. Em fins do século XIV, D. João I, fundador da dinastia de Avis e do moderno Estado português, deu início ao processo de compilação e centralização das inúmeras normas, cartas régias, alvarás e regulamentos, que, várias décadas mais tarde, deram origem às Ordenações Afonsinas, em 1447, por muitos considerada a primeira codificação da época moderna. Nesse código havia um capítulo dedicado ao procurador que, ao que tudo indica, tinha prerrogativas semelhantes às do procurador do rei.

Por volta de 1520, as Ordenações passaram por uma revisão, adequando-as às mudanças provocadas pelas navegações e a descoberta do Novo Mundo. Esse novo código, que ficou conhecido como Ordenações Manuelinas feito durante do reinado de Manuel, o Venturoso, criou as figuras do procurador de nossos feitos e a do promotor de justiça da Casa da Suplicação. Em 1603, foi feita outra alteração, conhecida como Ordenações Filipinas, na qual vamos encontrar além da figura do último promotor, duas novidades: o procurador dos feitos da Fazenda e da Coroa e o promotor de justiça da Casa do Povo.

Evidentemente, esses cargos eram muito diferentes do que hoje entendemos, até porque não havia nada que se assemelhasse a um poder judiciário. Mas, foi essa estrutura jurídica que passou a vigorar no Brasil nos primeiros tempos da colônia. Em 1808, a elevação do Brasil à condição de metrópole, a partir da vinda da corte portuguesa, provocou grandes mudanças institucionais. Em 22 de abril, foi instalado no Rio de Janeiro a Mesa do Desembargo do Paço e Consciência e Ordens. A seguir, no dia 10 de maio, foi fundada a Casa da Suplicação do Brasil. Esses dois órgãos eram os mais importantes do império português. Com a transferência da família real, pela primeira vez no Brasil, também se separaram as atribuições e competências do promotor de justiça e do procurador de feitos da Fazenda e da Coroa. Até a Independência não houve alteração significativa nessa estrutura de administração da justiça.

A Constituição de 1824, promulgada por D. Pedro I, não fez menção às figuras do promotor de justiça nem do procurador de feitos da Fazenda e Coroa. Foi a edição do Código Criminal em 1830 e do Código de Processo Criminal em 1832 que trouxeram mudanças para a administração da justiça, com a sistematização das funções do promotor de justiça. Por esses Códigos, haveria um promotor de justiça encarregado da denúncia, atuando na primeira instância em cada comarca junto aos juízes de paz. Ainda segundo as disposições desses regulamentos, os promotores seriam nomeados pelo imperador ou pelos presidentes de província para um exercício de três anos, podendo ser demitidos antes do prazo. A escolha era feita a partir de lista tríplice proposta pelas câmaras municipais. Com a revisão do Código de Processo Criminal em 1840, a prerrogativa de formação das listas tríplices passaram ao presidente da província.

Em 1866 ocorreram intensos debates parlamentares em torno da proposta de reforma do Código de Processo Criminal apresentado pelo então ministro da Justiça José Tomaz Nabuco de Araújo. De acordo com a publicação do CENTRO DE MEMÓRIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO “ao que tudo indica, o termo Ministério Público teria entrado com força total, pela primeira vez, num desses debates parlamentares [quando] Nabuco de Araújo bateu-se pela instalação de um órgão independente que funcionasse não só na área criminal , como na cível”[19]. Apesar do empenho do ministro da Justiça, a lei de 1871 somente criou a figura do promotor adjunto, deixando de fora as novidades propostas pelo ministro.

Mas em 1874 o Decreto 5.618, de 2 de maio, que em capítulo dedicado ao procurador da Coroa utilizou, pela primeira vez, em uma legislação brasileira termo “agente do Ministério Público”.

Contudo, o Ministério Público só veio alcançar status de órgão do Estado após a proclamação da República em 1889. O primeiro marco da história da instituição no Brasil foi iniciativa do ministro da Justiça Campos Sales, que institucionalizou as funções de promotores e procuradores e estabeleceu o Ministério Público como órgão da administração. Outro marco foi a Constituição de 1934, que estabeleceu uma seção independente para o Ministério Público e a estabilidade para promotores e procuradores. A carta de 1937 suprimiu a seção especial em que se achava o Ministério Público, incluindo-o na seção relativa ao Supremo Tribunal Federal. Em 1942, foi realizado em São Paulo o I Congresso Nacional do Ministério Público. A reunião contou com a presença de representantes de todos os estados da federação e serviu para que a instituição constituísse um discurso comum de defesa da independência do órgão, especialmente as reivindicações para o aperfeiçoamento dos mecanismos de ingresso na carreira e de regulamentos para a maior independência da instituição.

Em 1946, com a redemocratização e a nova Constituição, o Ministério Público recuperou algumas das prerrogativas perdidas em 1937, e que estavam consignadas na Constituição de 1934. A Carta de 1946 dedicou um capítulo especial ao Ministério Público que teve regulamentado a prestação de concurso para o ingresso na carreira, a criação da instituição em nível federal (Ministério Público do Trabalho e Ministério Público Militar) e a atribuição de representar a União em juízo.

O golpe militar de 1964 inaugurou um longo período de regime autoritário no Brasil. Em relação ao Ministério Público, a Carta de 1967 manteve as conquistas da Constituição anterior, e, paradoxalmente, conferiu certa autonomia ao procurador-geral, ao suprimir a cláusula que permitia a sua demissão a qualquer momento pelo chefe do Executivo. A Emenda de 1969 retirou-o da parte específica ao Judiciário, alocando-o no Poder Executivo – restringindo assim a autonomia do Ministério Público.

Com a redemocratização nos anos 1980, o Ministério Público passou a lidar com novas demandas que levaram a sua total reformulação. Marcos foram a edição da Ação Civil Pública, em 1985, que permitiu ao Ministério Público atuar na defesa dos interesses difusos e coletivos, e a Constituição de 1988 que legou ao Ministério Público a função de guardião da democracia e da sociedade brasileiras[20].

Evidentemente a história do Ministério Público do estado do Rio de Janeiro está imbricada à história da instituição. Mas, isso é parcialmente correto, uma vez que nenhuma outra unidade da federação passou pelas mudanças institucionais sofridas pelo Rio de Janeiro: município neutro, no Império; Distrito Federal entre 1889 e 1960; Cidade-Estado, ou Guanabara, entre 1960 e 1974; e, finalmente, Rio de Janeiro, com a fusão da Guanabara- com o antigo Rio de Janeiro. Dessa forma, e sob certos aspectos, reconstruir a história do Ministério Público do fluminense significa também lançar luz sobre o funcionamento do federalismo brasileiro.

Primeiro momento crítico: a fusão dos estados do Rio de Janeiro e da Guanabara

A trajetória peculiar do Rio de Janeiro marcou suas instituições, fornecendo questões e movimentos próprios. De todas as singularidades, aquela que nos interessa é a fusão dos entes federativos do antigo Rio de Janeiro com a Guanabara. Momento constitutivo de uma nova organização político-administrativa: o estado do Rio de Janeiro. Momento de experimentação institucional, que deu origem ao atual Ministério Público do estado do Rio de Janeiro.

Com a posse do general Ernesto Geisel na presidência da República, em 1974, foi enviado ao Congresso Nacional o projeto de lei que estabelecia a fusão do estado da Guanabara com o estado do Rio de Janeiro. Após tramitação em tempo recorde na Câmara dos Deputados e no Senado o projeto foi aprovado, transformou-se na Lei Complementar n° 20, em 1° de julho de 1974, e fato consumado em 10 de setembro de 1974. Nessa data, Floriano Peixoto Faria Lima, indicado governador do novo estado pelo presidente Geisel, viu-se com a tarefa de transformar duas estruturas em uma: dois ministérios públicos; dois poderes judiciários, legislativos, instituições policiais, etc.

A união das duas federações trazia riscos inerentes uma vez que, em muitos casos, significava adequar traçados institucionais diametralmente opostos. A estratégia governamental consistiu na criação de grupos de trabalho. No caso do Ministério Público, o grupo designado foi composto pelos seguintes nomes do Ministério Público da Guanabara: procuradores Arnóbio Tenório Wanderley e Amaro Cavalcanti Linhares, curadores Raphael Cirigliano Filho e Everardo Moreira Lima, e promotores de justiça Simão Isaac Benjó e Tellius Alonso Avelino Memória. Já os representantes fluminenses foram: o procurador Ferdinando de Vasconcellos Peixoto e o promotor Roberto Bernardes Barroso. A presidência coube a Raphael Cirigliano.

Os problemas enfrentados foram referentes às carreiras e aos vencimentos. No caso das carreiras, o desafio da equiparação estava no fato de que, na Guanabara, a Defensoria Pública fazia parte da instituição ministerial, o que não ocorria no antigo Rio de Janeiro, que, muito antes, separara as duas instituições. O grupo de trabalho manteve a separação. As consequências dessas duas estruturas de carreira, com cargos iniciais e nomenclaturas diferentes, eram que os vencimentos dos membros da antiga Guanabara, no exercício da mesma função, ganhavam mais que os do antigo Rio de Janeiro.

A solução foi não mexer em nada, deixando os problemas para o futuro. A forma da carreira, disposta em quadros suplementares, não mesclava as antiguidades. O Decreto-Lei n° 11, de 15/03/1975 traçou as metas para a integração. Os riscos da empreitada foram controlados. Ele unia formalmente os dois ministérios públicos. Mantendo, contudo, a existência de duas carreiras paralelas. Finalmente, a Constituição, promulgada em 23 de julho de 1975, dedicou ao Ministério Público a VI seção, do capítulo V, este dedicado ao Poder Executivo.

A memória dos membros do Ministério Público do estado do Rio de Janeiro produziu uma narrativa da fusão como um momento crítico cooperativo. Raphael Cirigliano – que presidiu o grupo de trabalho e, assumiu a procuradoria-geral com o fim dos trabalhos -, destaca o clima harmonioso entre as duas categorias[21]. É claro que, não podemos esquecer também a conjuntura política, uma vez que o país vivia sob a égide dos militares. A fusão como um momento harmônico também é compartilhada pelo desembargador Luiz Roldão[22].

Roldão nos permite algumas hipóteses sobre a fusão baseadas em alguns aspectos reveladores da assimetria de poder intra, e extra, institucional. Neste caso, uma possível explicação é necessidade de diferenciação do Ministério Público para o Judiciário. Isso fica claro com o recorrente apelo com que os depoentes apontam e comparam entre o processo no Ministério Público e aquele ocorrido no Judiciário, conflituoso e traumático.

No caso dos riscos e conflitos intra-institucional, a fusão gerou um enorme passivo, especialmente, os problemas na carreira e vencimentos. Tellius Memória, integrante do grupo de trabalho, quando perguntado sobre as diferenças no processo, diz que o grupo só teve problema com a Associação da classe[23]. Enquanto Carlos Alberto Navega, então recém-chegado à instituição, chama atenção para o fato de que havia, sim, um grupo de oposição ao grupo de trabalho na instituição:

Existia um grupo do antigo Estado do Rio que não seguia a orientação do Ferdinando. A memória, realmente, está me falhando. Daqui a pouco eu vou lembrar o nome desse… Ele chegou a ser corregedor. Eu acho que foi o último corregedor do antigo Estado do Rio de Janeiro. Esse grupo não seguia. Eles achavam que teríamos que partir para o confronto, para conseguir alguma coisa a mais.[24]

A seleção de acontecimentos e personagens assume, assim, o fenômeno da memória coletiva do Ministério Público do estado do Rio de Janeiro. Determinante na constituição da identidade da instituição. Isso fica explícito no depoimento de José Muiños Piñeiro, que entrou para o Ministério Público em 1983, e assim narrou o acontecimento:

O Ministério Público não sofreu tanto como a magistratura porque na magistratura aconteceu até problema da disponibilidade na formação do Tribunal. (…) Mas eram associações diferentes que tiveram que se fundir. Leis orgânicas estaduais diferentes, com estruturas diferentes, a carreira diferente. E a Guanabara, os colegas falam e eu já tive a oportunidade de examinar documentos, muito melhor remunerada, com status melhor (…). Quer dizer, a Guanabara, o Ministério Público da Guanabara, se ressentiu. (…) Em segundo lugar, em termos de capacitação política, e os colegas falam de articulação política, os colegas do Rio de Janeiro eram bem mais espertos que os colegas da Guanabara. Por que isso? Eu acho que entra a cultura política. Eu acho que a cultura no antigo Estado do Rio, até pelo número de municípios (…) Tanto que o pessoal do Estado do Rio foi ocupando politicamente, no novo Ministério Público, mais espaço por espertezas políticas no bom sentido. Quer dizer, da engrenagem, dos bastidores. E o pessoal da Guanabara foi ficando.[25]

Na letra da lei, a unificação dos dois ministérios públicos ocorreu, efetivamente, em 6 de outubro de 1976, com o Decreto-Lei n° 11. Nele, estabeleceu-se outra organização da carreira, com novas nomenclaturas de funções, passando os membros do Ministério Público do estado do Rio de Janeiro a pertencerem a um quadro único. Porém, se a questão da carreira única encontrou solução, persistia o problema dos vencimentos. Este foi o leitmotiv de um movimento inédito na história da instituição ministerial no Brasil: a Vigília Institucional.

Segundo momento crítico: a vigília institucional

Durante o governo de Chagas Freitas (1979-1982), também ele um membro da instituição, o Ministério Público viveu intenso conflito com o Executivo estadual. A causa declarada foi o tratamento dado à instituição ministerial, tachado de “pior possível”[26] (Biscaia); “extremamente cruel” (Navega)[27].

José Muiños Piñeiro, em seu depoimento, afirmar que as causas do conflito eram políticas[28]. Mas, os demais depoentes dão outra versão, asseverando que a contenda teve raízes bem mais ordinárias. Com o pretexto de restrições financeiras, o governador protelou a apresentação de uma solução para as diferenças salariais oriundas da fusão.

Em novembro de 1980, liderados pelo procurador de justiça e presidente da AMPERJ, Leôncio de Aguiar Vasconcellos, o Ministério Público do estado do Rio de Janeiro mobilizou-se contra o governo e realizaram a vigília institucional. A vigília era uma forma de protesto, sem o uso da greve, pois esse instrumento era vedado aos promotores e procuradores. Assim, narra Navega, “estabeleceu-se que o promotor estaria em vigília institucional. Todos ficavam na Associação do Ministério Público vinte e quatro horas: ninguém dormia, ninguém ia em casa, ficava…”.[29]

Nesse ínterim, reunidos em Assembléia Geral, os participantes decidiram expulsão do governador dos quadros da AMPERJ. O então procurador-geral, Nelson Pecegueiro do Amaral minimiza a importância do acontecimento, mas confirma que em solidariedade ao governador também deixou os quadros da Associação[30].

A expulsão era uma medida carregada de simbolismo. Ruptura com o idílio da fusão. Acontecimento-fundador de uma identidade e autoimagem de instituição combativa, adversária do Poder Executiva, pronta para defender-se e, consequentemente, vir a defender a sociedade. Muiños, assim, nos resume a importância do movimento para a instituição:

foi a verdadeira fusão institucional (…) porque tanto o Estado do Rio como a Guanabara, aí sim se uniram. Digamos, tinham o inimigo comum que era o governo do estado, que estava solapando, estava reduzindo as prerrogativas, estava interferindo tragicamente nas questões institucionais. Então, acho que os dois lados se uniram e aí permitiu que aqueles que viessem a ingressar, já ingressaram sem numa situação melhor, mais amena.[31]

Aprendizado político que, junto à redemocratização do país, deu novo impulso às demandas da instituição ministerial. Uma das conseqüências não intencionadas da fusão foi a democratização da instituição. A fusão uniu, não só o órgão administrativo, mas as associações de classe. O que resultou na criação da Associação do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro (AMPERJ) que, como assinalou Carlos Roberto Jatahy, é um dos “vértices do poder” no Ministério Público fluminense, além de núcleo de vínculos institucionais e associativos que se chocam, muitas vezes, com a Procuradoria-Geral[32]. O primeiro presidente da AMPERJ foi um membro do grupo de trabalho e pertencia ao quadro da Guanabara: o curador Everardo Moreira Lima.

A transformação da AMPERJ em um dos poderes no âmbito do Ministério Público é esclarecedor para entendermos as estratégias de legitimação feitas pelos membros do Ministério Público. Seu fortalecimento é resultado da atuação de nomes vindos do Ministério Público do antigo Rio de Janeiro. Nesse sentido, a memória coletiva identifica como um das conseqüências da fusão um upgrade institucional, uma vez que promoveu o encontro da expertise política fluminense com conhecimento do mundo político carioca. Antônio Carlos Biscaia é enfático na construção dessa imagem: “o Estado do Rio (…) tinha essa vocação política, enquanto que os da Guanabara eram mais conservadores, com nomes mais ilustres”[33].

Em 1982, realizou-se eleição direta para governador de estado. Ainda no período eleitoral, o Ministério Público manteve contato com os candidatos ao governo do estado do Rio de Janeiro e conseguiu que todos se comprometessem com duas reivindicações: a escolha do procurador-geral pela classe e melhores condições de trabalho. Era evidente, o impacto político da primeira reivindicação, uma vez que retirava, em parte, o cargo máximo da instituição da zona de influência do governador. A demanda não era pela eleição direita para procurador-geral, e sim pela eleição, pela classe, de uma lista tríplice, e o governador poderia escolher um dos três. Essa fórmula conciliatória foi aceita pelos candidatos. Leonel Brizola foi eleito, e Antônio Carlos Biscaia narra da seguinte maneira os acontecimentos:

antes que ele [Brizola], já eleito, dissesse eu não vou cumprir, nós (eu era presidente da Associação) convocamos uma eleição e fizemos a eleição para procurador-geral em dezembro, antes dele tomar posse. E teve a maior repercussão. Os jornais todos: ‘Primeira vez que se realiza uma eleição para procurador-geral’. Os três nomes: Nicanor Fischer, o Sávio, Vitor Soberal Junqueira Aires. Os três nomes, com a votação. Então o fato foi consumado. O que fez com que o Brizola o cumprisse e nomeasse o Fischer como procurador-geral. O primeiro eleito[34].

Conquista política que, por ocasião da Assembléia Nacional Constituinte (1987-1988), passou a ser de toda classe e foi uma das bandeiras da participação ativa de membros do Ministério Público do estado do Rio de Janeiro nos debates constituintes.

Terceiro momento crítico: a Assembléia Nacional Constituinte (ANC) 1987-1988

Os trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988 são o último marco que gostaríamos de ressaltar. O foco é a atuação fluminense no lobby feito na ANC. Durante os debates constituintes, o Ministério Público do estado do Rio de Janeiro foi bastante atuante. Para Carlos Roberto Jatahy, a instituição fluminense foi “vanguardeira” na mobilização, pois “tinham apartamento alugado, participavam…”[35] Antônio Carlos Biscaia, um dos representantes fluminenses nessa mobilização em Brasília, define assim o espírito e os objetivos do grupo:

Nós sabíamos que tínhamos que colocar o Ministério Público na Constituição em uma posição de absoluta independência. E isso foi conseguido com muito trabalho. Eu acho que é uma vitória do Ministério Público de todo o país; mas o Rio de Janeiro teve um papel.[36]

De acordo com Marfan Vieira, esse papel a que se refere Biscaia foi o de organizar a primeira reunião, em Caxambu, com representantes dos ministérios públicos do Rio, de Minas Gerais e São Paulo, quando criaram um grupo nacional de acompanhamento dos trabalhos da Constituinte[37]. Iniciativa de Marfan, o encontro é um acontecimento vivido individual sem ressonância na memória coletiva. Nenhum outro depoente refere-se ao fato. Na memória coletiva, fato marcante foi a doação de recursos para financiar os representantes fluminenses em Brasília.

É importante destacar que mesmo sem desconsiderarem nem minimizarem o peso do Ministério Publico paulista, liderança inconteste, os membros da instituição fluminense atribuem-se papel importante nas transformações das prerrogativas do MP. Isso é sublinhado quando relatam a mobilização que resultou na mudança da regra da escolha do Procurador-Geral. Com a nova Constituição ao Ministério Público tornou-se independente dos outros poderes. Manteve, porém, a nomeação do Procurador Geral da República no âmbito decisório do Presidente da República, só que a escolha recaiu, exclusivamente, entre os membros da carreira, com a aprovação do Senado. No caso dos órgãos estaduais, o cargo máximo do Ministério Público é o Procurador Geral de Justiça, indicado pelo Governador do Estado a partir de uma lista tríplice votada pelos próprios membros da instituição.

Outras também foram as conquistas do Ministério Público na Constituição de 1988: controles sobre os poderes Executivo e Legislativo, a independência funcional de seus integrantes. Foi-lhe dado atuar na defesa do consumidor, na proteção do meio ambiente, no controle e defesa dos direitos constitucionais do cidadão e na defesa da criança e adolescente. Na atuação criminal, foi-lhe dado o controle externo da Polícia e instrumentos para condução de investigação. Todas essas conquistas deram cabo às assimetrias com o Poder Judiciário, e também retiraram o Ministério Público do âmbito do Poder Executivo, transformando-o no defensor da sociedade brasileira.

Por fim, a Constituição de 1988 encerrou um período de construção do Ministério Público fluminense, quiçá do Brasil. As novas prerrogativas e conquistas provocaram na instituição fluminense um recolhimento, um voltar-se para si mesma. Importa, agora, instrumentalizar o Ministério Público, assegurando dotações orçamentárias cada mais robustas que permitem maiores salários, melhorias tecnológicas, condições de trabalho e a renovação constante dos quadros da instituição com novos concursos. Portanto, no pós-1988, legitimado pela Constituição, o Ministério Público fluminense concentrou-se na imagem da eficiência técnica e humana, que consolidou uma grande autoestima e autoimportância e uma visão de mundo corporativista.

Considerações Finais

Como foi visto ao longo do texto, o conceito de trajetória de dependência é um referencial teórico metodológico bastante útil para se compreender a institucionalização de processos decisórios ou o estabelecimento de trajetórias institucionais. No caso em tela, a vivência de momentos críticos comuns orientou as ações dos indivíduos que atuavam no Ministério Público fluminense, e levou a construção de legados. Por outro lado, a literatura sobre memória social, nos ajudou a investigar a construção identitária da instituição ministerial fluminense. Michel Pollack destaca que “a memória é um elemento constituinte do sentimento de identidade”[38]. Ainda o mesmo autor, afirma que a memória e a identidade são valores em constante disputa, o que configura que a memória é um fenômeno construído socialmente. Essas são observações pertinentes quando refletimos sobre o que dá sentido de pertencimento à instituição ministerial fluminense. Num outro vértice, a produção discursiva de reconstrução de sua história, ou seja, o projeto de regaste da memória da instituição re-significa experiências pari passu consolidar acontecimentos, lugares e personagens. O que, por outro lado, é silenciar e é esquecer.

Na narrativa de construção da memória do Ministério Público do estado do Rio de Janeiro os momentos críticos, nas falas dos entrevistados – a fusão, a vigília e a Constituição – simbolizam o nascimento, com a fusão; a infância e adolescência, as mobilizações da vigília institucional, e a mudança da regra de escolha do procurador-geral e, finalmente, a vida adulta com a Constituição. Essa linearidade permite aos seus membros contar a trajetória da instituição como uma trajetória militante e de vanguarda, sempre reforçando certa unidade institucional e, consequentemente, anulando qualquer fala concorrente.

Em relação às estratégias de legitimação em seus momentos de militantes, o Ministério Público fluminense apostou no conflito, fosse ele latente ou não. Caso emblemático da vigília, com seus desdobramentos e conquistas, servindo nas questões de auto-afirmação dos seus membros. Entretanto, é perceptível em todos os depoimentos que esse “período áureo” da instituição ministerial fluminense acabou. O depoimento de Carlos Roberto Jatahy é, nesse sentido, emblemático. De acordo com ele, asseguradas as conquistas com a promulgação da Constituição de 1988 e resolvido o problema pecuniário, a instituição voltou-se para si mesma. A partir de então os membros do Ministério Público fluminense passaram a buscar a realização de melhorias de infraestrutura e tecnológicas, e que a defesa pura e simples da corporação tomou o espaço do militante e defensor da sociedade[39].

[1] O MINISTÉRIO PÚBLICO E A JUSTIÇA NO BRASIL. Organizadora Maria Tereza Sadek. São Paulo: Sumaré: Idesp; 1997.  pág. 13.

[2] Para detalhes sobre a atuação do Ministério Público na Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988, ver Arantes, Rogério Bastos– Judiciário e Política no Brasil. São Paulo. Editora Sumaré/FAPESP/EDUC, 1997. Do mesmo autor, ver também Ministério Público e política no Brasil. São Paulo. Editora Sumaré, 2000.

[3] Couto, Cláudio. A longa constituinte: reforma do Estado e fluidez institucional no Brasil. Dados, Rio de Janeiro, v. 41, n. 1, p. 51-86, 1998.

[4] Depoimento de Plínio Arruda Sampaio dado à autora no âmbito do projeto Reforma do Judiciário desenvolvido na FGV pelo CPDOC e a Escola de Direito do Rio de Janeiro – Direito-Rio.

[5] Sobre a atuação de membros do Ministério Público do Rio Grande do Sul, ver: Axt, Gunter. (2003) – De homem só a guardião da cidadania. História institucional do Ministério Público do Rio Grande do Sul (1941-2001). Porto Alegre: Procuradoria Geral de Justiça, memorial.

[6] GERSCHMAN, S. &  SANTOS, M.A.B (2006) – O Sistema Único de Saúde como desdobramento das políticas de saúde do século XX. Rev. bras. Ci. Soc. [online]. Vol.21, n.61, pp. 177-190; pág. 178.

[7] HALL, P. A. &  TAYLOR, R. C. R.. (2003) – As três versões do neo-institucionalismo. Lua Nova [online]., n.58, pp. 193-223.

[8] Idem, ibidem; pág. 194.

[9] Idem, ibidem, pág 196.

[10] KATO, J. – Path Dependency As a Logic of Comparative Studies: Theorization and Application. Paper presented at Annual Meeting of American Political Science Association (APSA), San Francisco, August 29 – September 1, 1996; pág. 01.

[11] FERNANDES, A. S A – Path dependency e os Estudos Históricos Comparados. Revista Brasileira de Informação Bibliográfica em Ciências Sociais BIB, São Paulo, n. 53, 1.º semestre de 2002. Pág. 1.

[12] COLLIER, D. & COLLIER, R – Shaping The Political Arena. Critical Junctures, The Labor Movement, and regime Dynamics in Latin America. Princeton, New Jersey: Princeton University Press; 1991; pág 789.

[13] Pierson, Paul – Increasing Returns, Path dependency, and Study of Politics. American Political Science Review, vol..94, n.2, june 2000, pp.251-267. Pág. 253-254.

[14] A pesquisa sobre o Ministério Público fluminense foi realizada em conjunto com Alzira Alves de Abreu, também pesquisadora e professora do CPDOC/FGV.

[15] HALBWACHS, M. – A Memória Coletiva. São Paulo: Ed. Centauro, 2004. Pág. 55.

[16] POLLACK, M.– Memória e identidade social. Estudos Históricos, Rio de Janeiro, vol.1, nº 10; 1992. Pág. 201.

[17] Idem, ibidem.

[18] As informações históricas sobre a evolução do Ministério Público estão referidas à obra publicada pelo Centro de Memória do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro – Breve histórico de uma antiga instituição. CPDOC/FGV – Ministério Público do estado do Rio de Janeiro, 2001.

[19] Idem, ibidem. Pág 22.

[20] O Ministério Público tornou-se titular exclusivo da ação penal pública; titular exclusivo do inquérito civil; titular, compartilhado com associações da sociedade civil, da ação civil pública; titular compartilhado da representação necessária para eventuais intervenções em Estado e em Município.

[21] Entrevista prestada por Raphael Cirigliano à autora no âmbito do projeto Memória do Ministério Público do Rio de Janeiro.

[22] Entrevista prestada por Luiz Roldão à autora no âmbito do projeto Memória do Ministério Público do Rio de Janeiro.

[23] Entrevista prestada por Tellius Memória à autora no âmbito do projeto Memória do Ministério Público do Rio de Janeiro.

[24] Entrevista prestada por Carlos Alberto Navega à autora no âmbito do projeto Memória do Ministério Público do Rio de Janeiro.

[25] Entrevista prestada por José Muiños Piñeiro à autora no âmbito do projeto Memória do Ministério Público do Rio de Janeiro.

[26] Entrevista prestada por Antônio Carlos Biscaia à autora no âmbito do projeto Memória do Ministério Público do Rio de Janeiro.

[27] Entrevista prestada por Carlos Alberto Navega à autora no âmbito do projeto Memória do Ministério Público do Rio de Janeiro.

[28] Idem.

[29] Idem.

[30] Entrevista concedida à autora por Nelson Pecegueiro do Amaral no âmbito do projeto Memória do Ministério Público do Rio de Janeiro.

[31] Idem.

[32] Entrevista concedida à autora por Carlos Roberto Jatahy no âmbito do projeto Memória do Ministério Público do Rio de Janeiro.

[33] Idem.

[34] Idem.

[35] Idem.

[36] Idem.

[37] Entrevista concedida à autora por Marfan Vieira no âmbito do projeto Memória do Ministério Público do Rio de Janeiro.

[38] POLLACK, M. (1992) – Memória e identidade social. Estudos Históricos, Rio de Janeiro, vol.1, nº 10; pág. 205.

[39] Entrevista concedida à autora por Carlos Roberto Jatahy no âmbito do projeto Memória do Ministério Público do Rio de Janeiro.

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Editorial, novembro de 2010

Posted in N° 1 (2010/2) by Revista Estudos Políticos on novembro 1st, 2010

O primeiro número da Revista de Estudos Políticos dá seguimento a projeto editorial iniciado em abril de 2010. Em sua primeira seção, a REP reúne três artigos. O primeiro deles, de Gabriel Feltran, é uma etnografia sobre política e violência em uma favela de São Paulo. O segundo artigo, de Christiane Jalles, narra a história de militância do Ministério Público fluminense. Por fim, Paulo Moreira aborda o debate internacional sobre os nexos entre migração transnacional e desenvolvimento socioeconômico.

Em seguida, a revista traz a seção Comunicação Política, com fragmento do documentário Arquitetos do Poder, sobre marketing eleitoral, e uma conversa com a diretora Alessandra Aldé.

A terceira seção dá seguimento à publicação do Dossiê Assis Brasil. Nesta edição, trazemos expressões do desencanto de Assis Brasil com a República, originalmente defendida com vigor. O primeiro lamento, na forma de panfleto político, intitula-se Da Aliança Libertadora ao País, e tem um tom francamente revolucionário. Levado a público em 1925, ele vocaliza a insatisfação de importante segmento político no Rio Grande do Sul com a política nacional. O segundo documento é um discurso na Assembléia Constituinte de 1933 que revela a expectativa e a frustração com que o político viveu os primeiros anos do governo Vargas.  Para os leitores que entram em contato com a REP pela primeira vez e têm interesse neste dossiê, os editores sugerem a consulta do número 0 da revista, que reúne nota de apresentação a Assis Brasil, cronologia dos fatos mais marcantes de sua biografia diplomática e política, bem como conferências de sua fase jovem, marcada pelo encanto com as possibilidades da República.

Por fim, entrevistamos Maria Alice Rezende de Carvalho, professora do Departamento de Sociologia e Política da Puc-Rio e presidente da Associação Nacional de Pós-Graduação no biênio 2009-2010. Maria Alice comenta temas da sua agenda de pesquisa, como a relação das ciências sociais com a cidade, a especificidade da formação intelectual luso-brasileira e o desafio de incorporação da sociologia no Ensino Médio. Além disso, também propõe uma reflexão sobre a ANPOCS como espaço público.  

Os editores

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Discurso de Assis Brasil na Constituinte de 1933

Posted in N° 1 (2010/2) by Revista Estudos Políticos on novembro 1st, 2010

Nota sobre publicação original: Anais da Assembléia Constituinte (nov-dez, 1933), volume 2, Rio de Janeiro, Imprensa Nacional, 1934, páginas 501 a 514.

Em 1933, insatisfeito com a longa duração do governo provisório que ajudara a constituir e já contando 75 anos de idade, Assis Brasil concluía sua carreira política e diplomática. Pedira exoneração do posto de Embaixador na Argentina e também de Ministro da Agricultura. Em carta a Getúlio Vargas, fala da necessidade do “regresso urgente e do repouso doméstico”. O cansaço físico somava-se ao desencanto com os novos rumos da República, que pareciam contornar o paradigma democrático.
Convocada a Assembléia Constituinte, entretanto, o dever cívico chamou-o novamente à vida pública. Realizada nos moldes do Código Eleitoral por ele redigido – o primeiro de todas as nações do mundo, segundo ele próprio no texto que segue –, a eleição para a Constituinte renovava as esperanças de um futuro político pautado nas noções a que se dedica neste discurso: representação de fato e justiça.
Além de J. J. Seabra, Assis Brasil foi o único deputado que esteve presente nas duas primeiras constituintes republicanas. O privilégio do olhar comparado levava-o a concluir que a inferioridade auto-atribuída dos colegas constituintes em relação à geração que fundara a República seria resultado do efeito depurador do tempo. A única distância entre eles era de oportunidade. Não haveria qualquer assimetria no que concerne a qualidade.
No discurso que segue, sua mais longa intervenção na Constituinte, Assis Brasil dedica-se a temas que marcaram sua trajetória política, como a autonomia dos poderes e a utilidade das leis na configuração da vida cívica. O político busca romper o círculo vicioso que atribui ao homem a má qualidade das leis e às leis a má qualidade dos homens.

O Sr. Presidente: – Constando a ordem do dia de Trabalho de Comissão, dou a palavra ao Sr. Assis Brasil.

O Sr. Assis Brasil (movimento de atenção; palmas): – O Sr. Presidente, a esta altura de uma vida tão longa, e naturalmente, tão saturada de experiências de todo o gênero, eu já estou imune de uma quantidade de pretensões que pesam sobre a triste humanidade, inclusive esta de – numa situação como a que atravessam a nossa pátria e esta digna Assembléia, que espero a represente legitimamente – pretender fazer o que se chama retórica.

Alguns amigos – creio que com o conhecimento mais íntimo de V. Exa., que, entre eles, tenho a honra de contar – entenderam que eu, dadas as minhas humildes e insignificantes responsabilidades (não apoiados), e também os meus antecedentes, não podia passar por esta Casa sem dizer ao que vim, sem trazer o meu depoimento a respeito da grande obra que temos entre mãos.

Escravo, que sempre tenho procurado ser, do meu dever, reconheci, imediatamente, a justeza de tal conceito, e é nesse sentido, com essa intenção, com a humildade que envolve este pensamento, que compareço diante dos prezados colegas.

Os extremos em todas as coisas se tocam, ou, para ser mais preciso – na linguagem dos senhores matemáticos –, confundem-se como duas retas paralelas se confundem no infinito pela anulação de seus ângulos opostos.

Assim, também, nas coisas humanas. O fenômeno que temos diante de nós, a magnitude da obra confiada a esta Assembléia, é tão grande que, na impossibilidade de apanhar o seu conjunto e de tratá-la dignamente, é permitido a qualquer de nós tomar as circunstâncias aparentemente, se não, em verdade, mais superficiais, e entreter com elas a escassa dialética de que é preciso usar para que cada um desempenhe aqui seu dever.

A minha primeira inspiração, Sr. Presidente, ao aceitar a sugestão dos meus amigos, foi tomar o anteprojeto de Constituição do Brasil, oferecido pelo Governo Provisório, e, abrindo página por página, ir fazendo minhas observações, à medida que elas me parecessem oportunas. Esse método não deixava de ter o fundo de familiaridade, o fundo de confiança, de despretensiosidade que quero imprimir, mais do que às minhas palavras, aos meus conceitos. Ele é, porém, um tanto longo; e, por isso, resolvi ocupar-me de uns quantos fatos capitais, que, me parece, planam sobre toda a obra que temos diante de nós e, principalmente, sobre as nossas intenções, que partem do princípio de que são as melhores.

Porque, por mais divergentes que sejam os objetos da soberania nacional, quando ela decreta os seus representantes para o fenômeno da magnitude deste, a verdade é que, ao penetrarmos aqui, cada um de nós se sente penetrado, ao mesmo tempo, da importância, da responsabilidade de que é portador; cada um de nós, ao entrar neste recinto, se sente – na linguagem do grande Presidente dos Estados Unidos – como uma polegada debaixo do tacão de cada bota – quer dizer, sentimo-nos elevados à altura das responsabilidades que caem sobre os nossos ombros.

Eu, pois, parto do princípio de que não pode haver má vontade entre os homens que aqui se reúnem e de que essas simples degladiações de planos e de princípios, de que esses atritos, essas controvérsias, esses comba¬tes que, de quando em quando, se formalizam aos nossos olhos, não são mais do que um fenômeno natural, que vem explicar, mais uma vez, como na natureza, entre os homens que aqui se reúnem, a verdadeira unidade está na variedade.

Não haveria nada mais detestável, mais indigno de uma Assembléia Constituinte, especialmente como esta, que aparece no momento tão extraordinário da vida nacional, do que vermos todos nivelados pelo mesmo estalão, quer dizer, sofrendo o efeito da rasura que nos anulasse a todos, tosando as divergências, as diferenças, as apetites, as predileções de cada um de nós.

E, pois, tomando a deliberação que tomei, para objeto de minhas palavras, de minhas ponderações, durante o tempo que me é permitido falar agora, e, talvez, em algumas das sessões que temos ainda diante de nós, começarei por pedir licença à Assembléia para trazer o meu depoimento em certo sentido, que não será, absolutamente, sem interesse para ela.

Eu creio, Sr. Presidente, que algumas das controvérsias que aqui se estabeleceram entre nós, sem deixarem de ser úteis, como o conflito das idéias sempre o eram, entretanto, dispensáveis. Muitos dos oradores, que me precederam na tribuna têm trazido esclarecimentos a Assembléia, no que respeita as diferenças entre o princípio da primeira República e o seu fim, entre a Constituinte de 1891 e a de 1933.

Por um desses privilégios de que a gente, às vezes, não é digno, mas com o qual se tem de conformar, eu, com exceção feita do meu querido e velho amigo, o ilustre e venerando Sr. Seabra, sou a única testemunha presencial daquele primeiro fenômeno, de que temos agora a segunda parte.

Pertenci à Assembléia de 1891, e causou-me certa espécie – vamos falar uma linguagem de estudantes – ouvir declarações, não só nesta tribuna, como também em nossas conversações particulares, a respeito de qual das duas grandes reuniões cívicas teve mais magnitude e esteve mais à altura das circunstâncias.

Ora, meus amigos, a minha opinião, eu a darei com muita simplicida¬de: elas são perfeitamente iguais, tanto quanto posso julgar.
Agora, a Assembléia Constituinte de 91 aparece-nos através do prisma de 40 anos. A memória recorda e a imaginação exalta todas as figuras do passado. É um fenômeno consolador para as tristezas da nossa alma, para a deficiência do nosso entendimento, esse da depuração que o tempo exerce através de todas as coisas, de todas as sensações da nossa vida. Nós, hoje, vemos todos os homens do passado, não só os de 91, mas os anteriores a eles; e, sobretudo, esse, que já têm, por assim dizer, a pátina da história sobre as suas estátuas, nós os vemos engrandecidos através da nossa imaginação, por essa piedade, por essa solidariedade humana, por esse movimento, digamos até, de bom senso, que nos diz que não podemos honestamente repudiar capítulo algum, encarnado na nossa história e no nosso passado (muito bem). Os homens de 91 são iguais aos de 33, com a única diferença de que aqueles são vistos através de 40 anos e nós estamos contemplando-nos uns aos outros. Espero que, em mil novecentos e não sei quantos – desagrada-me fazer contas de números, mesmo porque não estimo a idade nem as datas pelo calendário – mas, os que vierem numa outra Constituinte que o Brasil há de ter necessariamente ou muito provavelmente, também enxergarão a nós, esfumados nessa grandeza de que nós mesmos não nos sentimos possuidores, não só pela nossa modéstia, como também porque cremos nos nossos defeitos, e estes, para os homens, preponderam sobre as condições de otimismo.

Esta Assembléia não tem mais do que fazer o seu dever. É um desses fenômenos que cabem dentro do grande conceito que os católicos, através de Fenélon, exprimiram, quando disseram: L’homme s’agite et Dieu le méne; e, mais tarde, quem pretendeu fazer uma religião sem rei nem Deus, formulou de outro modo: “O homem se agita e a humanidade o conduz”. Nós não temos mais que nos agitar; não temos mais que pensar que viemos aqui para fazer uma Constituição; não temos mais que nos convencermos de que esse é o nosso magno dever, dever de honra de todos que aqui nos reunimos: repetir esse histórico juramento da sala do jogo da pela – de que não nos retiraremos daqui sem dar ao Brasil aquilo que ele nos mandou fazer (palmas; muito bem; muito bem). Esta Constituição há de sair de acordo com as necessidades da época. Não será uma obra eterna, definitiva, estará sujeita a lima do bom senso, do uso e da interpretação.

Eu já exprimi em público, depois que vim ao Rio de Janeiro, um conceito que tenho ouvido repetir por muitos amigos – aliás, não sabia que o tinham de tal forma divulgado -; as idéias, as opiniões e os entendimentos não são propriamente do indivíduo, são da época; os homens pensam que estão divididos, mas no fundo, estão penetrados pela atmosfera dentro da qual respiram e onde criam, não só os glóbulos vermelhos das suas artérias, como também a massa cinzenta do seu cérebro. (Muito bem)

Uma obra que agrade a todos é impossível. Já disse o grande comediógrafo que não há governo que agrade a todos; e, se houvesse, devíamos desconfiar dele. Faremos, pois, uma boa constituição e essa boa constituição depende, sem dúvida, sobretudo, de que colaboremos nela, porque ela não é um cogumelo, não é obra que nasça espontaneamente; mas não nos dará tanto trabalho quanto parece.

Já me parece bastante aceitável. O Governo Provisório não manifestou a pretensão de que sua obra fosse intangível; ao contrário, apresentou-a como base para discussão.

Esta Assembléia, quase espontaneamente, sem combinação, por meio de ato que pudemos dizer reflexo, pensou, imediatamente, em nomear uma Comissão, encarregada de rever o anteprojeto do Governo Provisório e propor as alterações que lhe parecessem bem.

Ao mesmo passo, pelo nosso regimento, limitou o lapso de tempo para a apresentação de emendas. Há outro prazo, para a Comissão digerir essas emendas, filtrá-las, joeirá-las e trazê-las, depois, ao Plenário da Assembléia.

Todas essas operações passarão naturalmente.

O único empenho que devemos ter é trabalhar, desprezando questões que não tenham atinência direta, completa, indiscutível com a grande missão, que ora nos está confiada.

Agora, vamos à colaboração que cada um tem de dar.

Pertenço a uma bancada muito reduzida, mas, assim como ainda agora dizia que não conto a idade pelo calendário, também não avalio a força das bancadas pelo número dos seus componentes. É questão material; e, às vezes, um só homem tem razão, contra o resto do mundo.

O Sr.Vítor Russomano: – V. Exa. só vale por uma bancada.

O Sr. Assis Brasil: – Agradecido a V. Exa.

Minha bancada, que poderíamos chamar de tripé – pois somos três – apresentou uma série de emendas bastante extensas. Não poderia eu justificá-las todas. Sou acompanhado por dois dos mais brilhantes espíritos do meu Rio Grande do Sul (muito bem), dois jovens perfeitamente à altura de trazer aqui todas as explanações necessárias, de colaborar com a Casa, e, até, muitas vezes, de sugerir a esta digna Assembléia o melhor caminho a ser seguido. Eles farão esse serviço. Ocupar-me-ei, apenas, de coisas muito perfunctórias.

As emendas que apresentamos – e são bastante numerosas – giram, sobretudo, em torno desse fato capital, desse eixo principal: o Brasil precisa, para ser uma nação digna desse nome, para ser digna de governo demo¬crático, que parece unanimemente aceito em todas as camadas sociais, em todos os ramos da intelectualidade nacional; o Brasil, para estar, enfim, à altura de si próprio, necessita, antes de tudo, de representação verdadeira, insuscetível de ser fraudada, tanto quanto as coisas humanas podem defender-se contra os artifícios do diabo. Talvez seja esta a única palavra de religião que eu pronuncie, durante todo o tempo em que estiver na tribuna. (Risos)

Estamos, Senhores, nesse ponto perfeitamente seguros e tranqüilos de que não encontramos oposição de ninguém. A representação verdadeira é já fato aceito, irredutivelmente ligado à alma nacional; é uma espécie de calamite, como essa do herói e mártir antigo, que não se podia arrancar sem levar com ela as carnes e a própria vida.

O Brasil há de ter representação verdadeira, perfeita, ou não há de existir. Esta é a idéia mais profundamente ligada à consciência nacional.

É de ontem, entretanto, que essa verdade não era inteiramente aceita. Todas as coisas têm suas oportunidades.

O próprio fato de que a Terra gira ao redor do Sol, por muito tempo não foi oportuno. Viveu-se perfeitamente com a concepção de Ptolomeu – geocêntrica – de que a Terra era o centro de todo o mundo. E aquele que, pela primeira vez, ousou insinuar que isso não era verdade passou muitos maus bocados e teve necessidade, mesmo, de reconhecer, sensatamente – porque se tratava de um sábio, que devia ser pessoa de bom senso -, que era conveniente retratar-se e dizer que, por enquanto, poder-se-ia admitir que a Terra era o centro.

O Sr. Adroaldo Costa: – Ele não soube demonstrar. Asseverou, mas não soube dar a prova.

O Sr. Assis Brasil: – Os sábios são sempre dubitativos.

Aqui, no Rio de Janeiro, tive um amigo – um dos pré-homens da ciência nacional, pessoa digna de veneração, cuja memória por todos os títulos respeito, um grande sábio, um grande mestre, um grande médico, um grande patriota, um grande republicano: o Professor Domingos Freire.

Entreteve por muito tempo a civilização médica do Brasil com a idéia da chamada teoria hídrica, isto é, que pela febre amarela era responsável a coisa mais fina, melhor, mais intaxável, mais digna de apreço e admiração que temos no Brasil – a água do Rio de Janeiro. Não conheço água melhor do que a do Rio de Janeiro; pois foi responsável pela febre amarela! (Risos)
Espero que nenhum dos doutores que me ouvem me desminta.

Do mesmo modo, a teoria, o conceito de que a representação verdadeira e a primeira necessidade das nações livres, especialmente das repúblicas, sobretudo das repúblicas democráticas, por muito tempo, não se considerou oportuno. Foi ainda no ano de 1925. O cálculo, agora, é fácil – pouco mais de meia dúzia de anos. Eu, humilde como sou, tive, entretanto, a honra de ser, por documento solene, considerado, indicado e nomeado chefe da Revolução Brasileira pelos heróicos militares que se retiravam de São Paulo e resolveram dar corpo ao fenômeno que representava aquele movimento, o qual não era simplesmente uma indisciplina de quartéis, pelo contrário: um sistema da necessidade inadiável de que o Brasil precisava remodelar-se. Nessa ocasião, ainda tive oportunidade de lançar o que se chama – o que se devia chamar, porque a verdade se esquece com muita facilidade – o legítimo manifesto da Revolução Brasileira.

Eu poderia, mesmo, ler algumas palavras desse documento tão recente e já tão esquecido da Revolução Brasileira: o manifesto da Aliança Libertadora do Rio Grande do Sul, publicado em Montevidéu – quando tinha a honra de estar desterrado nessa ocasião, em 1925.

Pouparei à Assembléia o trabalho de ouvir coisas tão longas, mesmo porque terei necessidade de ler alguma outra coisa.
Nesse manifesto se diz: (lê)

Aí, proc1amou-se, pela primeira vez, solene e abertamente, a época da revolução. Essa idéia fez caminho. Muitos dos brasileiros que então a combatiam, e com razão, porque esse era seu modo de pensar, essa era sua sinceridade, sentiram-se penetrados, pouco a pouco, não só pela evidência do fato em si, não só pela fatalidade histórica que obriga os homens a serem escravos de seu destino, mas, também, e muito, pelo método seguido – e não quero ser nesse ponto trombeta das minhas próprias virtudes, mas devo apelar para a larga experiência que possuo na atividade que tem sido a principal na minha vida -, pela maneira um pouco diplomática, digamos, de levar as coisas. Com tal resultado, não de ontem, mas de alguns anos, eu mesmo tive a glória de contemplar os homens de maior significação da minha própria terra e do Brasil inteiro, aqueles mesmos para os quais seria um verdadeiro sacrilégio pregar os postulados que se contêm no manifesto do qual acabo de ler agora um excerto. E esses mesmos, espontaneamente, sem saber por que o faziam, mas com toda a lisura e, sobretudo, com toda nobreza, declaram-se rendidos à evidência que se levantava ante seus olhos. O manifesto da Aliança Liberal, publicado nesta cidade, não encontrou a mínima dificuldade, em nenhuma de suas teses, para ser adotado, por unanimidade, numa assembléia tão fina, tão ilustre e tão capaz, como poucas se terão jamais reunido em nação alguma, e, seguramente, nunca no nosso Brasil (muito bem). Essa unanimidade não é gloria, não e vanglória, digamos melhor, para homem nenhum, e muito menos para a minha humildade. Reconheço que sou apenas instrumento de minhas idéias. Já declarei que os homens não valem nada; os princípios valem tudo! Isso é uma glória, mormente para aqueles que reconheceram a verdade.

Nesse mesmo manifesto eu digo – e não o preciso ler – “errar é dos homens; teimar no erro, é de bestas”.

Pois bem. Os brasileiros não teimaram mais no erro. A idéia se fez unânime. E creio que mesmo por aqueles que se viram prejudicados pela reviravolta fatal e profunda operada nas coisas nacionais, mesmo por eles foi aplaudida a autora da regeneração da nossa terra.

Agora, pergunto: que era essa regeneração? Esse manifesto diz. Era, em primeiro lugar, a necessidade da representação, mas da representação de fato. A segunda parte do binômio – e creio que a Assembléia já a advinha – era a justiça. Isso, e tudo o mais, enfim, que exprime coisa nobre e santa, pode não ter sentido, são verdadeiras bolhas de sabão que encantam os olhos e desaparecem imediatamente, como miragem. Mas aqui, não: aqui havia sentido profundo em cada uma das palavras, em cada uma das vírgulas, que se dispersaram por sobre o ambiente nacional. Quando dizíamos “representação”, queríamos alguma coisa, havia substância nisso, lá dentro existia algo de positivo. Quero que alguém nesta Assembléia me conteste – e já sei que o seria por gente cortês, que não há aqui de outra laia -, quero que me conteste, pois me daria grande prazer, ajudando-me no prosseguimento do meu raciocínio – se eu ferir um ápice de verdade na proposição que vou afirmar.

Não é verdade que, no regime que botamos abaixo com a Revolução, ninguém tinha a certeza de se poder alistar eleitor. Ninguém. Creio que nem o próprio Presidente da República. Ele mesmo não tinha certeza, porque, se raramente alguns votaram, havia o preconceito de que o Presidente da República desprezava essa coisa tão insignificante, como seja o depositar uma cédula na urna.

E peço perdão a algum que tenha feito exceção. Ninguém, pois, tinha certeza de se fazer qualificar, como a de votar. Nem demoro esperar resposta, porque já sei que tem de ser o silêncio. Por quê? Razões seria ocioso as estar dando. Votando, ninguém tinha a certeza de que lhe fosse contado o voto. Os votos eram manifestados em urnas, mais urnas funerárias do que representantes da soberania nacional; urnas que eram imediatamente abertas, quebradas, arrombadas de qualquer forma e os próprios politiqueiros que faziam a eleição se encarregavam de processá-la a bico de pena, etc. Ponhamos uma reticência… Uma vez contado o voto, ninguém tinha segurança de que seu eleito havia de ser reconhecido através de uma apuração feita dentro desta Casa e por ordem, muitas vezes, superior. É a verdade.

Para não ir mais longe, direi que pelo menos dessas quatro faltas dessa dinamização mais que homeopática, porque o número clássico é de cinco – e quando é de menos de cinco não é boa – resultava o que nós tínhamos como representação. Propusemos, então, que era preciso fazer um instrumento, uma lei que garantisse, não só que garantisse, como obrigasse, toda a gente a ser eleitor. E creio que ninguém negara que é assim, e que assim há de ser, enquanto tivermos uma atmosfera normal.

Segundo – que, uma vez eleitor, não possa deixar de votar, desde que quisesse e mesmo não querendo, porque o voto, ainda que indiretamente, tem de ser obrigatório, ou, quando não seja uma obrigação da dignidade, seja uma obrigação cívica. Vira isso como a melhor das sanções. Terceiro – que os votos não serão objeto dos bicos de pena, mas, sim, irão para os juízes.
Dispenso-me de comentar esse aspecto.

Uma vez contados esses sufrágios, certo seria que aquele que merecesse a maioria dos votos teria seu diploma porque acabamos, justamente, com um dos maiores absurdos, que, por ser tão grande – por essa mesma regra, ainda há pouco citada, de que os extremos se tocam -, não ofendia a ninguém, parecendo, até, a coisa normal do mundo: os verdadeiros interessados, os próprios deturpadores do processo eleitoral seriam os juízes. Juízes e partes! É coisa que horroriza, que faz arrepiar a toda gente, especialmente os juristas, um dos quais está diante de mim. Espero que tolere as cincadas que, de quando em vez, der, metendo a mão na sua seara.

Senado e Câmara eram juízes e partes, ao mesmo tempo, dessa causa interessantíssima de se saber quem seria a molécula da representação nacional, diante do areópago da nação. Se a Câmara trabalhava autant bien que mal, era por essa outra influência, de que vos falei, de que a atmosfera penetra os homens a tal ponto que até se tem feito verdadeiros gatunos delegados de polícia e, talvez mais do que nós pensemos, com excelentes resultados (risos)… A posição é que faz o homem.

Uma pequena observação que serve para este caso: é preciso consolidar na consciência nacional a necessidade de não soltar mais essa grande conquista que, perdida, abriria o nosso próprio túmulo, como nação e como povo digno. O Brasil não pode mais deixar de ter representação verdadeira. O primeiro termo do binômio.

Agora, vêm os sábios, os prudentes, os conselheiros Acácios e dizem:

“Mas as leis não valem nada, senão a educação. Se o povo não está preparado, é inútil”. Eles têm alguma razão. Não toda. As leis não valem tudo. É inútil fazer uma lei mandando baixar uma estrela até a Esplanada do Castelo, por exemplo, como seria inútil fazer leis declarando que todos os brasileiros sejam virtuosos… Isso seria muito fácil.

Mas ninguém me dirá que seja indiferente eu estabeleça um regulamento mandando meter na cadeia o gatuno que põe a mão na carteira de um caro colega constituinte, ou um regulamento que permeie este homem e o traga para dentro deste recinto. São coisas bem diferentes. É um juízo simplista, sem conseqüência, sem reflexão, sem peso de qualidade alguma, tanto o daqueles que dizem que as leis fazem tudo, como o daqueles que dizem que as leis não fazem nada.

Agora, o Brasil já teve a sua oportunidade de possuir a sua lei de representação. Ele já deu a melhor prova que jamais poderá dar. Estou mesmo convencido de que, nos poucos anos que me restam de vida, não terei oportunidade de observar outro espetáculo como ao que assistimos quando da eleição desta Assembléia. Não tínhamos educação para compreender os seus termos, o seu espírito, mesmo porque ela tem muito de original; não é cópia de lei alguma. Começa por isto: somos o primeiro país do mundo que fez um Código Eleitoral.

Havia isto e havia mais a falta de ambiente eleitoral.

Os antigos escolásticos podiam dizer: non erat hie locus – não era o momento de se fazer eleição alguma, porque esta, como tudo, depende do ambiente.

O Governo Provisório cometera grande erro, na minha opinião – digo com todo o respeito, é verdade, mas sou obrigado a falar com franqueza à soberania nacional – o Governo Provisório cometera o grande erro de querer legalizar um absurdo, isto é, de fazer do provisório, permanente. Não há nada pior do que pretender por meio da força, do martelo, da espada, do canhão ou de qualquer outro modo – mesmo usando das boas qualidades ou da habilidade, especial dos titulares do Poder -, não há nada pior do que ir contra a razão, contra a lei. Provisório é provisório; perpétuo é perpétuo.

O Governo Provisório, quando chamou a Nação a votar, já estava bastante combalido, por ter vivido muito mais do que razoavelmente devia. Teria as suas razões para isso; não as discuto, agora. Mas o fato é este: o ambiente não era eleitoral; tínhamos tido grandes conflitos nacionais, tínhamos formidáveis dúvidas pairando nos horizontes. Nem toda a gente se julgava livre para se alistar, para votar. Alguns se achavam mesmo expatriados; outros com receio de o serem. Depois era uma experiência que se fazia pela primeira vez. A criança, nos primeiros passos que dá, hesita, cai e por vezes quebra até o narizinho… Somente depois, é que aprende a caminhar.

Nós demos estes primeiros passos na lei mestra, na lei substancial, para que todo o povo, livremente, pudesse escolher os seus representantes. E a Nação pôde escolhê-los muito mais brilhantemente do que era de esperar.

Agora, meus amigos, a segunda parte do binômio que fazia objeto da revolução: Justiça.

Todos nós, que possuímos alguma influência social, estamos habituados a ouvir de todo o mundo, principalmente dos homens que têm lides, causas, contestações: “Não quero senão justiça. Posso perder tudo quanto tenho: desde que se faça justiça, estou contente”.

Não é bem assim. São palavras vãs, ocas, inconseqüentes.

Quando pedimos, no programa da Revolução, que se estabelecesse no Brasil um sistema de justiça, pusemos, também, uma coisa sólida e positiva dentro destas palavras, deste símbolo verbal: queremos simplesmente que a justiça seja independente do poder político.

É coisa bastante usada, por uma razão muito análoga à que militava em relação ao sistema eleitoral. É uma expressão bastante usada nesse sentido: que ainda não se conhece país algum organizado, que tenha estabelecido o organismo da justiça inteiramente do poder político. Por toda a parte, quando mais não seja, o Executivo nomeia juízes. O fato de nomear juízes, não é objeção tão fundamental que destrua inteiramente todo o arcabouço da justiça. É, entretanto, na minha opinião, dos meus correligionários e, ouso mesmo dizer, de todo o Brasil, uma condição indispensável e substancial da organização nacional, para que a justiça seja uma realidade, que ela não dependa, absolutamente, de poder algum.

Propusemos corrigir os dizeres do projeto da Constituição, que já nos satisfaz bastante, mas não no todo; propusemos que se eliminasse a faculdade de o Poder Executivo nomear juízes e que os juízes se fizessem uns aos outros.

Se fosse isto no princípio da criação, quando não havia organização nenhuma no Brasil, ainda podíamos entrar nesse conflito, nessa dificuldade que já por muito tempo preocupou os mesmos escolásticos a que ainda há pouco me referi: saber o que veio primeiro ao mundo – se o ovo ou a galinha. As duas teses são quase que igualmente sustentáveis.

Assim, antes de haver organização, se os juízes se fizessem a si mesmos, seria começar no ar; mas dado que já temos antecedentes – dado, como dizia a pouco, que nenhum povo tem o direito, e, sobretudo, utilidade, em repudiar capítulo algum de seu passado, entramos nessa nova fase de remodelação da República, encontrando já um Poder Judiciário estabelecido.

Esse Poder Judiciário tem sido debatido nesta tribuna, como ainda ontem, com o maior brilhantismo, com toda a justiça, com a calma e precisão de verdadeiro sábio, pelo meu prezado amigo e mestre, Deputado Levi Carneiro (muito bem). Ele tem seus prós e contras; mas tanto os prós como os contras não podem ser atribuídos com justiça ao Poder Judiciário, porque só é lícito responsabilizar alguém por atos em que esse alguém seja inteiramente independente de toda e qualquer influência. A liberdade é uma das condições essenciais da responsabilidade.

Ora bem. Pergunto eu: o fato de nenhuma nação civilizada do mundo, ainda constitucionalizada, ter estabelecido completa independência do Poder Judiciário em relação aos poderes políticos, é razão para que o Brasil não seja possível fazê-lo, agora? Absolutamente, e gostaria de ser esclarecido sobre tal ponto.

A nossa emenda é muito clara neste sentido. Aceitamos os tribunais já existentes e declaramos que os juízes se nomearão a si mesmos, se promoverão, se processarão, se perseguirão, se removerão, se aposentarão por si, sem necessidade de mais ninguém.

Quando digo os juízes, não me refiro a este ou àquele cavalheiro, a este ou àquele tribunal, mas ao conjunto, à concepção inteira da justiça nacional. E ela, por esse fato, não fica independente senão legalmente; é apenas expressão legal. Desde logo ela respira nessa mesma atmosfera de toda a atividade, de toda a concepção atual que a sociedade vai tendo dia a dia de si própria.

O essencial, porém, é que não terá então a Justiça motivo algum para dar suas decisões, senão consultando sua própria consciência e os supremos interesses nacionais.

Os juízes poderão continuar a errar; mas ainda assim, tratando-se de justiça, há quantidade de gradações, a fim de que as sentenças, decisões e despachos possam ser corrigidos e reformados, para ser mesmo sub-rogados.

Os próprios juízes supremos podem rever as suas sentenças, até mesmo em relação a causas crimes, e absolver o mesmo homem que na véspera tinham condenado às penas mais cruéis. Tudo encontra remédio dentro dessa organização.

Agora, há também objeções a isto, assim como uma quantidade de razões que poderia dar, não fosse o adiantado da hora e um pouco de respeito pelos ouvidos da Assembléia, pela minha garganta, para justificar o meu ponto de vista.

Quero ir logo a uma objeção que nos ajuda a discutir, objeção ad hominem, objeção de fato, que mui recentemente ouvi ainda de meus ami¬gos neste recinto, e é a de que, no Rio de Janeiro, já houve o caso de se ter de nomear alto funcionário, não sei se de Justiça ou de administração, e o Ministro da Justiça de então, que está vivo ainda, e se me não engano é membro da Assembléia, recebeu um bilhete – creio que não era azul, mas de qualquer outra cor – de 15 ou 20 magistrados que pediam, um, para o genro, outro, para o filho, outro, para o afilhado, etc. Havia, apenas, um candidato que não era apoiado por juízes. O Ministro e o Presidente da República resolveram preferir essa exceção gloriosa, entre todos. Aí está um fato.

Vamos, porém, meus amigos, refletir um pouco. Esse fato se daria com a mesma facilidade, com a mesma normalidade, com a mesma insistência no sistema em que os juízes tivessem a responsabilidade de seus atos? Deu-se, simplesmente, porque era possível, porque na justiça podiam intrometer-se influências estranhas, porque não eram os juízes que nomeavam os membros do Poder Judiciário. Era, sim, um corpo estranho – o presidente, e esse presidente podia receber empenhos, podia receber bilhetes, podia receber pedidos, inclusive dos próprios juízes, que são de carne e osso como toda gente; eles não tinham responsabilidade.

Agora, mudai o caso para o sistema que deve prevalecer no Brasil, da Justiça inteiramente independente, e vereis que os próprios juízes, diante do conflito de interesses, desde logo farão que se anulem todas as influências deletérias, e depois aparecerá, claramente, o resultado da decisão dos tribunais, que operam publicamente, e, quando não publicamente, operam dentro de uma casa de cristal, através de cujas paredes a opinião pública, com seus olhos agudos, penetra e discerne tudo quanto ali se passa. O caso foi possível, exatamente, porque o sistema era vicioso, mas dai a Justiça plena independência que não se torna absolutamente perigosa para ninguém, porque a Justiça é um poder desarmado de ferro e de fogo e, depois, não se exerce por um homem só, não se exerce por preconceitos, por temperamento, por índole, por violência pessoal. Ela se dilui de tal forma em quantidade de espíritos preparados, amestrados no ofício, que todas as coisas mais vão desaparecendo como uma gota de água doce no mar salgado.

Propomos, mais ou menos como o projeto, que os candidatos à magistratura comecem pelo concurso. Isso indefectivelmente. Ninguém ingressará no ciclo da Justiça sem passar pelas colunas purificadoras do concurso. O concurso, dirá muita gente experiente das coisas públicas, não é garantia absoluta de capacidade. Não é. É, entretanto, garantia absoluta do afastamento das incapacidades crassas. O verdadeiro incapaz nem se apresenta ao concurso e, se se apresenta, foge na véspera ou foge na banca. É desde logo, uma prova, uma indicação, um princípio de apoio para o raciocínio dos responsáveis. Uma vez lá dentro, esse juiz só será promovido – eu mesmo tinha pensado em dar chance ao mérito – 2/3 por antigüidade, como diz o projeto, e 1/3 por mérito. Mas, refletindo depois, e ouvindo, sobretudo, as sábias ponderações de companheiros de bancada e de alguns outros amigos, rendi-me à evidência de que o meio era tornar absoluta a antigüidade inteligente, antigüidade que não é fatal, antigüidade que é a experiência, a capacidade, a acumulação de idoneidade, para o desempenho da função; não é bolor, não é o cansaço, não é a morte, como muitas outras antigüidades que conhecemos, inclusive talvez a minha.

Eu queria que o mérito fosse julgado taxativamente. Era, também, uma idéia. Mérito não é só dizer que “o candidato Fulano agrada a mim ou agrada a qualquer outro dos que o vão nomear. Proponho que o mérito seja avaliado assim: o juiz que deu mais de 15 sentenças, que não foram reformadas, o juiz que escreveu obras de valor, o juiz que serviu em termos excêntricos, que foi assíduo no desempenho da função, enfim, que teve vida moral. Isto seria ponto de mérito. Estou, porém, convencido de que, para evitar interpretações que deixam infiltrarem-se coisas pouco explicáveis, o melhor é encouraçar-se inteiramente na antigüidade; mas antigüidade julgada pelo critério inteligente. Vamos um pouco mais longe: que, não só a entrada no corpo judiciário, como também certas promoções ainda passem pelo concurso. Mas depois disso, quando mesmo não seja a antigüidade que deva falar, ainda os juízes superiores, aqueles que tenham a responsabilidade da nomeação e da promoção, podem eliminar o membro da Justiça que, por qualquer razão – às vezes uma infelicidade física, uma enfermidade, uma velhice prematura -, não se encontre em condições de ser promovido. Entretanto, no caso de dúvida não se permita que alguém seja preterido, porque na minha larga experiência de vida, não só neste país, como em muitos outros povos civilizados do mundo, onde a atividade diplomática me levou, trago uma convicção das maiores, entre as maiores de minha existência e a de que nada é tão deletério para o funcionalismo, para a administração, como a preterição. Desde a nobre profissão das armas até a do humilde empregado público, cada um de nós, até por dignidade, deve fazer boa idéia de si próprio e dificilmente se convencerá das razões que derem da superioridade de alguém que não tenha tempo de serviço para lhe passar por cima. Depois, acho que na justiça, esfera inteiramente calma, onde a sabedoria, a reflexão e a prudência devem preponderar sobre tudo mais, a antigüidade inteligente, como digo, sujeita às ponderações da responsabilidade das autoridades que hão de fazer a promoção, deve ser o único critério.

Eis aí, meus Senhores, o que eu devia dizer por agora desse binômio, que me custou tanto trabalho a fazer penetrar a meio, porque creio que não está decorado, apesar de tão curtinho, por toda a inteligência brasileira: o que o Brasil precisa é de representação e de justiça. Possuindo essas duas coisas, eu me contentaria mesmo com uma Constituição que não tivesse senão essas duas palavras, ligadas pela humilde conjunção; possuindo essas duas coisas, não sei o que mais falta. As câmaras, as eleições de autoridade executiva, tudo enfim em que o país fosse consultado havia de representar legitimamente a vontade nacional. Esta vontade pode coroar coisas que não sejam boas: a nação também se corrige, tem também as suas nevroses, os seus momentos, suas hesitações, seus emportements, mas é preciso deixar que ela viva, segundo deva viver. O caso da nação é o mesmo de cada um de nós. Que seria de cada um de nós se, chegados à idade em que o Código Civil nos julga maduros para fazer as nossas asneiras, o nosso papai nos dissesse: “Não; o menino não pode fazer esses negócios. Precisa praticar mais.” Como queriam os monarquistas, como queria o Sr. Washington Luís a respeito do seu sistema centralizador, tirânico, de interpretação do Governo presidencial. Não; na água é que se aprende a nadar. É no exercício da função que o indivíduo adquire idoneidade para essa mesma função. É, pois, preciso que a nação tenha liberdade, não como querem os nefelibatas e sonhadores, para fazer os seus governos de anjos. Quero que a nação tenha liberdade para fazer os seus maus governos, porque é pelo preço de fazer os maus negócios e de dar os maus passos que os homens e os povos aprendem a dar bons e a ser dignos de sua liberdade. A representação ver-dadeira é uma necessidade; não para fazer bom governo, mas para tornar o povo apto a fazer um bom governo. Resumindo mais ainda: para que cada povo tenha o governo que merece – porque nada mais injusto do que dar ao povo o governo que ele não merece.

Os casos são tão comuns, tanto na vida social e política, como até nas relações mais íntimas de nossas próprias pessoas, que eu teria até muito mau gosto, se quisessem referir algum.

A representação é, pois, uma necessidade e com ela teremos câmaras representando a nação e aptas a fazerem as leis que esta quiser. Essas câmaras farão todas as espécies de leis: administrativas, políticas, judiciárias. Poderão mesmo reformar a Constituição pelo meio que esta indicar. De maneira que, se tivéssemos de invocar o espírito supremo que descesse das alturas misteriosas e viesse dizer ao Brasil: “Toma uma única molécula de sabedoria e será bastante para te engrandecer na vida presente e te levar a um futuro glorioso”, nós poderíamos exclamar: “Dai-nos a liberdade, dai-nos os meios, a faculdade de eleger livremente os nossos representantes e não precisaremos de mais nada.” Agora, uma vez feitas as leis pelos que são autênticos representantes da nação, que é necessário? Que essas leis sejam bem aplicadas. Para isso, é preciso uma justiça independente.
Assim é que, com esse simples binômio, temos a Constituição feita. E a bancada da Frente Única do Rio Grande do Sul quase que a nada mais aspira, quase que se julgará paga dos seus serviços e, até, da espécie de humilhação de se apresentar aqui tão pequenina, diante de outras, que são tão grandes e que tiveram elementos que, infelizmente, não tivemos.
Só com isso seremos gratos à nossa sorte, respeitosos para com esta ilustre Assembléia, que terá traduzido não somente a vontade, ainda que não expressa, da nação, mas, ao menos, os sentimentos recônditos, que ela não tem maneira de manifestar.
Tudo o mais são minudências, são circunstâncias. Isso é o substantivo. Tudo mais é adjetivo.

Eu teria, Srs. Constituintes, matéria para abusar ainda por muito mais tempo da vossa bondade, da vossa atenção, da vossa comiseração, mesmo. Acho, entretanto, que, tendo dado este recado, tendo falado a pessoas inteligentes, tudo mais poderá ser lido entre as linhas.

Sempre que houver uma dúvida a respeito de como os meus amigos e eu votaremos, podeis estar certos de que, dentro deste ciclo luminoso em que nos colocamos, haveremos de achar solução para tudo.

A democracia, a liberdade, a prosperidade econômica da Nação, a sua glória internacional; o seu presente plácido, tranqüilo, para que as nossas famílias respirem gratas o ar nacional; tudo enfim – o próprio respeito do passado, que havemos de concluir por considerar um capítulo inderrogável da nossa História, a contemporização para com os males, os erros, as dificuldades do futuro, tudo isso desaparecerá diante da gratidão, se não expressa, ao menos tácita, que estará boiando no coração da Pátria, pelos seus legisladores, que lhe derem representação e justiça. (Muito bem; muito bem. Palmas. O orador é cumprimentado)

(Durante o discurso do Sr. Assis Brasil, o Sr. Antonio Carlos, Presidente, deixa a cadeira da Presidência, que é ocupada pelo Sr. Pacheco de Oliveira, 1º. Vice-Presidente)

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A questão regional e a sustentabilidade do desenvolvimento no Brasil contemporâneo pela via turística, por Luzia Costa Becker

Posted in N° 1 (2010/2) by Revista Estudos Políticos on novembro 1st, 2010

Este artigo em PDF

Luzia Costa Becker é doutora em Ciência Política pelo Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro e pesquisadora associada do grupo Sociedade e Meio Ambiente (CNPq) e da Rede Recursos Minerais e Sociedade (CETEM/MCT; MME).

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Resumo

Esse artigo trata do paradigma da sustentabilidade, surgido na década de 1990, e de como ele veio problematizar o processo de desenvolvimento desigual nas e entre as nações. Observa-se forte influência dos seus princípios normativos na formulação e implementação das políticas públicas de turismo no Brasil contemporâneo. Enquanto vetor de desenvolvimento de regiões periféricas, o turismo aparece como desafio, mas também como possibilidade de preservação do patrimônio histórico-cultural e natural dos territórios, e ainda de promoção da geografia da igualdade no país.

Palavras-chave

Questão Regional, Desenvolvimento Territorial, Sustentabilidade, Política Pública, Turismo.

Abstract

This article discusses the paradigm of sustainability emerged in the 1990s, and how it bring up the process of uneven development within and between nations. There is a strong influence of its normative principles in the formulation and implementation of public policies for tourism in contemporary Brazil. When applied for development peripheral areas, the tourism appears to be challenging, but also as the possibility of preservation of historical-cultural and natural inheritance, and even promotion of geographic equality in the country.

Keywords

Regional Issue, Territorial Development, Sustainability, Public policies, Tourism.

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Introdução

O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, IPEA, lançou, em março de 2009, o Índice de Qualidade do Desenvolvimento com o objetivo de analisar a qualidade do desenvolvimento brasileiro. Através de indicadores como crescimento, inserção externa, distribuição dos frutos do progresso e meio ambiente, tem-se uma idéia da piora (quanto mais próximo da faixa 0 – 100) ou da melhora (quanto mais próximo da faixa 400 – 500) da qualidade do desenvolvimento do país. Composto por um tripé que mede a qualidade do crescimento econômico; da relação do Brasil com outros países e do bem estar da sociedade, o novo índice deverá apurar, mensalmente, a movimentação da qualidade do desenvolvimento. Contudo, sabe-se que o próprio desenvolvimento não se deu no território de maneira razoavelmente homogênea. Historicamente, o desenvolvimento das diversas regiões do país ocorreu de forma muito desigual, tornando-se uma preocupação nacional. Dentre os objetivos fundamentais da Constituição Federal está “erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais” do país (Art. 3º CF, 1988).

Sob esta perspectiva, na primeira seção do artigo, discuto a assertiva de que o desenvolvimento gerador de desigualdades múltiplas – em específico da questão regional no Brasil – passou a ser tensionado pelos imperativos normativos da sustentabilidade que impõem mudanças na forma de se promover e conduzir o processo de desenvolvimento nas e entre as nações.

Na segunda seção, o turismo é considerado e analisado como vetor de desenvolvimento e recuperação de regiões periféricas no Brasil. Observa-se que tanto a política como os programas voltados para o desenvolvimento regional da atividade sofrem influência do novo paradigma.

Na terceira seção, apresento e analiso o Programa de desenvolvimento do turismo no Nordeste – Prodetur/Ne, criado em 1991, considerando essencialmente a influência dos princípios normativos da sustentabilidade na avaliação dos resultados, realizada pelo órgão gestor do Programa, e ainda a capacidade da política pública promover a geografia da igualdade na Região.

Nas considerações finais, a preservação do patrimônio territorial é analisada no contexto de modernização do país pela via turística. Argumento que se bem compreendido e coordenado, o turismo possibilita um novo e original reencontro entre tradição e modernidade. Para tanto, o turismo deve ser promovido como uma economia, e não como uma indústria.

Neste processo, avalio que o Prodetur Nacional, criado em 2008, ao reformular as diretrizes da política pública inicial, despriorizando os investimentos em regiões periféricas do país, poderá comprometer não só a proposta que originou o Prodetur/Ne (e ainda o Proectur Amazonia Legal e o Prodetur-Sul), mas também a promoção da geografia da igualdade no país pela via turística.

1. Desigualdade versus sustentabilidade do desenvolvimento: discussão teórico-normativa

Desde a década de 1990, identifica-se um importante embate entre o modelo de desenvolvimento desigual “que cria” e o modelo de desenvolvimento sustentável “que problematiza” as raízes históricas das desigualdades nas e entre as nações. O primeiro modelo, propulsor de descontinuidades territoriais é frontalmente contestado pelo segundo modelo, propulsor de uma possível transição do industrialismo (VEIGA, 2005) e da modernização conservadora das nações (MOORE, 1975; DULCI, 1999) para outra forma de desenvolvimento.

O desequilíbrio entre regiões surge como questão quando uma economia transita para a fase industrial. Essa transição consiste tipicamente na concentração de investimentos industriais em uma dada área, o que implica um processo de desenvolvimento expresso no modelo centro-periferia. De acordo com esse modelo, “uma região central poderosa reduz o resto do espaço econômico ao papel de área tributária que é drenada de seus recursos, mão-de-obra e capital” (FRIEDMANN, 1966, p. 99). Aplicado a territórios nacionais, o modelo centro-periferia envolve o entendimento de que “a unidade territorial é um sistema (de regiões) estratificado, segundo certas dimensões do desenvolvimento. A posição ocupada pela região neste sistema equivale ao seu grau de desenvolvimento relativo” (DULCI, 1999, p. 19).

Levando em conta o desenho institucional da unidade nacional que define a margem de ação entre o todo e as partes, bem como o grau de integração dos mercados subnacionais à economia nacional, argumenta-se que, na história de formação da nação brasileira, é “a conjunção diferencial entre fatores políticos e econômicos que irá constituir a face variável do processo de desenvolvimento desigual” (DULCI, 1999). É na conjunção da lógica do mercado (uma estrutura industrial que, constituída em geral por aglomeração, descentraliza-se com o tempo num esquema de divisão espacial do trabalho, favorecendo algumas áreas em detrimento de outras) com a atuação das estruturas regionais de poder (influência de fatores políticos sobre a lógica da distribuição espacial do capital condicionando ou modificando sua trajetória mais provável) que irá definir o grau de desenvolvimento econômico de uma região face a outra mais ou menos desenvolvida.

Sob esta perspectiva, o desenvolvimento desigual entre as regiões do país — tradicionalmente expresso e conhecido pelas cinco macroregiões Norte, Nordeste, Centro-oeste, Sudeste e Sul — consolida, num recorte macroespacial hierárquico, o Sudeste e, num viés federativo da nação, o estado de São Paulo, como centro, e as outras macrorregiões e estados como periferia. Ainda que tenham sido tomadas medidas para promover a industrialização e a modernização, a não superação do atraso relativo das regiões periféricas impõe novas estratégias de desenvolvimento. Tanto o poder central quanto as elites regionais de poder, através de diferentes programas e políticas públicas, vêm almejando, nas últimas décadas, um novo ciclo de industrialização e expansão urbana para as regiões periféricas do país.

Contudo, o processo de interiorização do desenvolvimento se dá sob a influência da globalização, ou seja, “uma gestão global de múltiplas diferenciações territoriais” (VELTZ, 1993, p. 51). Neste contexto, a questão regional apresenta-se sob uma nova problemática, obrigando-nos a fazer uma atualização epistemológica do conceito de regionalização.

No contexto da globalização, a região, enquanto um lugar que representa uma área funcional de um país, deixa de ser definida como uma realidade viva dotada de coerência interna, formada de solidariedade orgânica. Ela passa a ser vista como uma realidade definida do exterior, influenciada pela solidariedade organizacional, devido aos progressos dos transportes e das comunicações e à economia que se tornou mundializada. De acordo com Santos & Silveira,

a solidariedade orgânica resulta de uma interdependência entre ações e atores que emana da sua existência no lugar. Na realidade, ela é fruto do próprio dinamismo de atividades cuja definição se deve ao próprio lugar enquanto território usado. É em função dessa solidariedade orgânica que as situações conhecem uma revolução e reconstrução locais relativamente autônomas e apontando para um destino comum. A solidariedade organizacional supõe uma interdependência até certo ponto mecânica, produto de normas presididas por interesses de modo geral mercantis, mutáveis em função de fatores de mercado. Neste caso, os ‘organizadores’ prosperam à custa da solidariedade interna e, freqüentemente, também à custa da solidariedade no sentido ético. Em ambos os casos a solidariedade organizacional é paralela à produção de uma racionalidade que não interessa à maior parte das empresas nem da população (Santos & Silveira, 2005, p. 307–308),

O peso do mercado externo na vida econômica do país torna-se, assim, uma variável importante na compreensão da dinâmica de transformação do território por revelar que uma parcela significativa dos recursos coletivos é destinada à criação de infraestruturas (sistemas de engenharia), serviços e formas de organização do trabalho voltados para o comércio exterior. Perde-se, neste contexto, o fundamento etimológico da palavra região, visto que há regiões que são apenas “regiões do fazer”, sem nenhuma capacidade de comando diante das poucas “regiões do mandar” ou “do reger”. A velha noção de região como um subespaço de longa maturação e construção definitiva não resiste à aceleração contemporânea (SANTOS, 1992). As regiões surgem no espaço geográfico como circunscrição de usos diferenciados, referendando a idéia de que é o território usado a categoria de análise e não mais a região. Se a região não representa mais uma área funcional de um país, formada de solidariedade orgânica é porque ela, ou melhor, os habitantes do lugar perderam, em grande medida, o poder de regência do território, isto é, o poder de governar, administrar, regular e conduzir seus próprios negócios, dentre eles, o uso do espaço. A questão regional, no contexto da globalização, liga-se, portanto, às divergências entre os usos diferenciados do espaço que, conseqüentemente, implicará em diferenciado poder de regência dos territórios.

Dessa forma, a questão regional, aviltada pelo processo de globalização, coloca alguns perigos para a regência e a regulação territorial do país. As elites regionais de poder, neste novo contexto do capitalismo globalizado, enfrentam o desafio de superar o atraso relativo não só das regiões periféricas, mas do país como um todo. É neste contexto que o modelo de desenvolvimento sustentável, assumido pelos países-membros da ONU, na tentativa de harmonizar objetivos econômicos, sociais e ambientais, aparece como um novo paradigma que problematiza a questão das desigualdades nas e entre as nações, propondo novos parâmetros para a condução do desenvolvimento local, regional e mundial.

1.1. A sustentabilidade do desenvolvimento territorial: um novo paradigma

A afirmativa de que “só haverá verdadeiro desenvolvimento — que não se deve confundir com crescimento econômico no mais das vezes resultado de mera modernização das elites — ali onde existe um projeto social subjacente” (FURTADO, 1984) ganha, na década de 1990, um importante atributo: sustentável. O adjetivo implica considerar, na discussão do desenvolvimento, não só a dimensão econômica, mas também a social, a ambiental, a cultural e a política.

Até os anos de 1960 não havia um grande debate diferenciando desenvolvimento de crescimento econômico, pois as poucas nações “desenvolvidas” eram as que se haviam tornado ricas e centrais pela industrialização. Por outro lado, nações “subdesenvolvidas” eram as que permaneciam pobres e periféricas, em virtude de seu processo de industrialização incipiente, tardio. Mas, as evidências de que o intenso crescimento econômico ocorrido durante a década de 1950 em vários países semi-industrializados não se traduziu necessariamente em maior acesso de populações pobres a bens materiais e culturais, como ocorrera nos países desenvolvidos, deram origem a um expressivo debate internacional sobre o sentido do termo desenvolvimento (VEIGA, 2005).

A conferência de Estocolmo, realizada em 1972, tinha como objetivo discutir as conseqüências socioambientais do frenético crescimento industrial das economias centrais e periféricas. Tais conseqüências começaram a ficar mais claras quando se percebeu que se estava comprometendo a provisão de recursos naturais básicos às gerações futuras e que o acesso das populações aos recursos naturais não se dava de maneira igualitária entre as nações e no interior delas. O acesso desigual promovia, assim, no processo de desenvolvimento, o aprofundamento das desigualdades sociais e regionais/territoriais.

Nos debates internacionais, a questão era saber se seria possível desenvolver com prudência ecológica e, ao mesmo tempo, promover a igualdade social ou ainda dirimir as desigualdades sociais e regionais existentes. Foi no relatório Brundtland (WCED, 1987), elaborado pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento das Nações Unidas, que apareceu, pela primeira vez, a idéia de desenvolvimento sustentável. O documento advogava ser necessário e possível compatibilizar o desenvolvimento econômico indefinido com a diminuição continuada das desigualdades sociais e a preservação dos recursos e equilíbrios naturais.

Na CNUMAD, realizada no Rio de Janeiro em 1992, a chamada “Rio-92”, um conjunto de diretrizes preconizadas como conducentes ao desenvolvimento sustentável foi apresentado no documento resultante do evento, conhecido como Agenda 21. Esse programa de ação para o meio ambiente e o desenvolvimento, composto de 40 capítulos, representou uma tentativa abrangente de promover, em escala planetária, um novo padrão de desenvolvimento, conciliando métodos de proteção ambiental, justiça social e eficiência econômica.

O documento apresenta uma lista preliminar de iniciativas, a fim de tornar o século XXI viável para todos. As Nações Unidas lançaram um apelo para a elaboração de agendas próprias em diferentes níveis políticos e sociais locais, regionais, nacionais e internacionais. Exatamente por se basear em um consenso impossível entre segmentos, racionalidades e interesses divergentes, essa proposta, na prática, não tem se concretizado [ZHOURI; LASCHEFSKI; PEREIRA, 2005, p. 14].

Desde que surgiu como conceito e, posteriormente, se afirmou como objetivo a ser alcançado mundialmente, a construção socialmente legitimada da questão ambiental, revelou-se na noção de desenvolvimento sustentável. Apesar da hegemonia demonstrada no âmbito do debates e acordos internacionais, no meio acadêmico, político e social, dentre outros, o paradigma do desenvolvimento sustentável passou a sofrer várias críticas contundentes. Basicamente, os trabalhos — que, na sua maioria, recuperam e revitalizam as idéias da corrente ambientalista chamada “ecologia política” — criticam o pressuposto essencial do paradigma do desenvolvimento sustentável. Eles criticam a assertiva de que “a lógica estrutural de acumulação capitalista seja compatível com a construção de uma sociedade igualitária e ecologicamente sustentável bastando, para tanto, que esta lógica seja domada por meio de inovações tecnológicas e de políticas que, além de cientificamente corretas, devem resultar de consensos produzidos pela operação de tecnologias sociais e pelo processamento institucional de conflitos” (CARNEIRO, 2005a, p. 66).

Como um paradigma reformador, a tentativa de adequar os atores no campo ambiental coloca-se na contramão dos percursos que visam à construção de um paradigma transformador para a sustentabilidade. Esse último demandaria, para além do foco nas alternativas técnicas inseridas no âmbito dos objetivos do mercado, a consideração sobre a finalidade do empreendimento vis-à-vis os segmentos sociais beneficiados, os potenciais ecológicos de produção do lugar e as condições sociais e culturais das populações envolvidas [ZHOURI; LASCHEFSKI; PEREIRA, 2005, p. 17]. Demandaria a mudança nos padrões de produção e consumo da sociedade, base para se pensar a sustentabilidade.

Pensar a sustentabilidade do desenvolvimento em uma sociedade tão diversa e desigual como a brasileira, além de uma revolução da eficiência e da suficiência da produção, no sentido do não-desperdício no uso dos recursos ambientais e da diminuição das emissões de poluentes, requer referenciá-la, impreterivelmente, à diversidade cultural, à democratização do acesso aos recursos naturais e à distribuição dos riscos da produção industrial. Trata-se, portanto, de um princípio de justiça ambiental diante das assimetrias na classi?cação e na apropriação social da natureza que, sistematicamente, resultam em uma distribuição ecológica desigual.

No processo de interiorização do desenvolvimento, levado a cabo pelo governo brasileiro, há um acirramento dos conflitos socioambientais, na medida em que novo sentido e utilização de um espaço ambiental é imposto por determinados grupos externos, em detrimento do significado e uso que segmentos sociais internos fazem de seu território, visando a assegurar a reprodução do seu modo de vida. Nestes termos, Zhouri, Laschefski & Pereira (2005, p. 19) asseveram que, “no Brasil, a luta pela justiça ambiental vem sendo marcada pela resistência à supremacia das intervenções no espaço pelas elites e pelos grupos políticos por elas apoderados que têm representantes assentados em diferentes escalões do Estado”. Assim, há uma sutil diferença entre desenvolvimento sustentável, tomado como ideologia do desenvolvimento desigual, e sustentabilidade do desenvolvimento, tomada como viés normativo que impõe a crítica sobre o tipo de desenvolvimento que se está promovendo nas e entre as nações.

A crítica da concepção do desenvolvimento sustentável e da sua aplicabilidade diz respeito à própria concepção de desenvolvimento como estratégia e instrumento para se chegar a uma melhoria da qualidade de vida da população. Os conceitos de desenvolvimento e mesmo de desenvolvimento “sustentado” baseiam-se na necessidade de se atingir o grau de “desenvolvimento” já alcançado pelas sociedades industrializadas. Está cada vez mais claro que o estilo de vida desenvolvido nestas sociedades, baseado num consumo exagerado de energia, artificialmente barata e intensiva em recursos naturais, sobretudo aqueles vindos dos países de economia periférica, é igualmente insustentável a longo prazo. Além disso, é patente que a distância entre esses dois grupos de países está se alargando cada vez mais, apesar das “décadas de desenvolvimento” oficialmente estabelecidas pela ONU que resultaram em fracasso.

Daí a necessidade de reflexão sobre o problema global sob a perspectiva de “sociedades sustentáveis” e não do desenvolvimento sustentável como modelo único mundial. Haveria, portanto, um imperativo da razoabilidade ética para que cada sociedade se estruture em termos de sustentabilidades próprias, segundo suas tradições culturais, seus próprios parâmetros e sua composição étnica especifica.

O termo sociedades sustentáveis parece mais adequado que o de desenvolvimento sustentável na medida em que possibilita a cada uma delas definir seus padrões de produção e consumo, bem como o de bem-estar a partir de sua cultura, de sua história e de seu ambiente natural. Além disso, deixa-se de lado o padrão das sociedades industrializadas, enfatizando-se a possibilidade da existência de uma diversidade de sociedades sustentáveis, desde que pautadas pelos princípios básicos da sustentabilidade ecológica, econômica, política, social e cultural.

Sustentável refere-se à “sustentabilidade dos modos de vida (sustainable livelihoods), na qual a qualidade de vida passa a ser a prioridade” (CHAMBERS; CONWAY, 1992 apud DIEGUES; NOGARA, 1994, p. 28). Sustentabilidade seria a persistência, por um longo período (indefinite future) de certas características necessárias e desejáveis em um sistema sociopolítico e seu ambiente natural. Como perspectiva ética, não implica em uma única definição de sistema sustentável. Para existir uma sociedade sustentável é necessária a sustentabilidade socioeconômica, ambiental, cultural e política como processo, e não como estágio final.

Nestes termos e diante da manutenção da questão regional no desenvolvimento do país, a reflexão sobre a sustentabilidade deste, argumenta-se, retoma e atualiza o tema da consolidação da democracia no Brasil contemporâneo. Busca-se justiça socioambiental, e o desenvolvimento local e regional só será sustentável se produzir sociedades sustentáveis orientadas por seus princípios normativos. O termo sustentabilidade torna-se, portanto, um conceito crítico-analítico dos processos de desenvolvimento territorial.

Para Sachs (2002), são quatro as dimensões ou ainda os princípios normativos da sustentabilidade: social, econômica, ecológica e cultural. A primeira dimensão-princípio refere-se à equidade social, ao pacto entre as atuais gerações no processo de desenvolvimento territorial. A sustentabilidade econômica refere-se não só à necessidade de manter fluxos regulares de investimentos, mas também a uma preocupação dominante nos planos de desenvolvimento tradicionais e à gestão eficiente dos recursos produtivos. A sustentabilidade ecológica refere-se às ações para evitar danos ao meio ambiente causados pelos processos de desenvolvimento. Finalmente, a sustentabilidade cultural refere-se ao respeito que deve ser dado às diferentes culturas e às suas contribuições para a construção de modelos de desenvolvimento apropriados às especificidades de cada cultura e de cada local. Todas essas dimensões implicam ainda na sustentabilidade política ligada à participação da sociedade na gestão territorial e ambiental.

No caso do Brasil, promover o desenvolvimento territorial sustentável, requer compreender a realidade contraditória que define o território e, mais do que isso, construir e aplicar metodologias e conhecimentos que possibilitem superar as barreiras político-ideológicas principais – em específico, a barreira corporativista do Estado – para integrar racionalmente os vários segmentos sociais com o ambiente comum de sobrevivência. Noutras palavras, atribuir aos representantes das organizações e instituições territoriais o papel de redes de poder e conceber a porção do território (região, cidade ou campo) como “um espaço de articulação de diferentes interesses endógenos e exógenos na realização das transformações sociais, econômicas, políticas, culturais, ambientais que constituem os processos de desenvolvimento territorial” (DALLABRIDA, 2007, p. 44). Nestes termos, se a questão regional otimiza os conflitos na gestão do desenvolvimento territorial no contexto da globalização, é através da concertação social que acordos ou ajustes entre os diferentes representantes de uma sociedade organizada territorialmente se transforma em projeto de desenvolvimento futuro. São os acordos socioambientais pactuados territorialmente que irão fundamentar os planos de desenvolvimento local e regional do país.

2. O turismo como vetor e desafio da sustentabilidade do desenvolvimento territorial

Nos últimos tempos, o turismo passou a ocupar um importante papel na economia brasileira. No ano de 2003, cria-se o Ministério do Turismo – MTur que, juntamente com a EMBRATUR, passa a definir as diretrizes políticas para o desenvolvimento da atividade, visando os benefícios sociais e econômicos advindos do mercado nacional e internacional. Neste processo, foram criados vários planos e programas, tomando o turismo como vetor de desenvolvimento regional e ainda como possibilidade de promoção da geografia da igualdade no país.

Observa-se que o desenvolvimento a ser promovido pela via turística, sofre a influência do novo paradigma da sustentabilidade, o qual impõe, do ponto de vista ambiental, a exploração dos recursos naturais ao mesmo tempo em que os preserva para as gerações futuras; do ponto de vista econômico, a geração de riqueza ao mesmo tempo em que promove a equidade social; do ponto de vista cultural, a exploração do patrimônio histórico-cultural e natural dos lugares ao mesmo tempo em que reconhece e incorpora as populações que habitam o destino turístico; e, do ponto de vista político, o envolvimento e a participação da população local no processo.

Considerando a intervenção do Estado brasileiro no planejamento da atividade nacionalmente, destaca-se o Plano Nacional de Turismo (MTur, 2003, p. 20), no qual encontram-se definidas as diretrizes e ações estratégicas do setor para alcançar os seguintes vetores: redução das desigualdades sociais e regionais; equilíbrio do balanço de pagamentos; geração de empregos e ocupação; geração e distribuição de renda. Com o Programa de Regionalização do Turismo: Roteiros do Brasil (MTur, 2004), o governo federal propõe transformar a ação centrada na unidade municipal, levada a cabo pelo Programa Nacional de Municipalização do Turismo (Embratur, 1994), em uma política pública mobilizadora capaz de provocar mudanças, sistematizar o planejamento e coordenar os processos de desenvolvimentos local, regional, estadual e nacional, de forma articulada e compartilhada. Por outro lado, argumenta-se que adotar o modelo de regionalização do turismo é entender o conceito de região como expressão geográfica das várias paisagens culturais coletivas do território nacional. Ou seja, compreender o “território como espaço e lugar de interação do homem com o ambiente, dando origem a diversas formas de se organizar e se relacionar com a natureza, com a cultura e com os recursos de que dispõe” (MTur, 2004, p. 11).

Essa noção de território, segundo o MTur, supõe formas de coordenação entre organizações sociais, agentes econômicos e representantes políticos, superando a visão estritamente setorial do desenvolvimento. Ela incorpora, também, o ordenamento dos arranjos produtivos locais e regionais como estratégico, dado que os vínculos de parceria, integração e cooperação dos setores geram produtos e serviços capazes de inserir as unidades produtivas de base familiar, formais e informais, micro e pequenas empresas, que se reflete no bem-estar das populações.

Na promoção do desenvolvimento regional, sob o imperativo normativo da sustentabilidade, há que se considerar e agregar aos diferentes usos do território (inclusive os tradicionais) o valor de uso e troca turísticos propostos pelos gestores públicos. Esse argumento ganha ainda mais força, se considerarmos as justificativas sociais e políticas do Programa de Regionalização do Turismo na medida em que, conforme afirmou o ministro do turismo Walfrido dos Mares Guia,

o modelo de gestão adotado pelo MTur está voltado para o interior dos municípios do Brasil, para as suas riquezas ambientais, materiais e patrimoniais, e para as suas populações, em contraponto aos prejuízos impostos pela modernização. Esse propósito pode ser alcançado pela gestão compartilhada, pelo planejamento nacional construído a partir das especi?cidades locais com enfoque no desenvolvimento regional (MTur, 2004, p.8).

Nestes termos, o desafio tanto do governo federal quanto das elites regionais de poder é tornar o turismo um real vetor de desenvolvimento territorial sustentável, considerando, dentre outros objetivos, a inclusão de populações excluídas do processo de modernização conservadora da nação. É esse o desafio do Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste – Prodetur/Ne, criado antes do Programa de Regionalização do Turismo: Roteiros do Brasil, no entanto, em grande medida, a este último integrado pelo MTur.

3. O programa de desenvolvimento do turismo no Nordeste e o desafio da sustentabilidade

O Prodetur/Ne foi criado pela SUDENE e pela EMBRATUR, através da Portaria Conjunta nº 1 de 29 de novembro de 1991. Sua área de abrangência compreende os nove estados nordestinos — Maranhão, Piauí, Pernambuco, Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba, Alagoas, Sergipe, Bahia além do norte de Minas Gerais e do norte do Espírito Santo, visto parte destes estados integrarem a área de jurisdição da SUDENE. Está dividido em três etapas — com limite de vencimento das operações em 12 de dezembro de 2017 — hierarquicamente classificadas em Prioridade I, II e III. Teve início com o acordo assinado entre o Banco de Desenvolvimento do Nordeste – BNB e o Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, em dezembro de 1994. Posteriormente, o BNB assinou, juntamente com os seus submutuários, o acordo das diversas ações a serem efetuadas visando à implementação da infraestrutura turística (BNB, 2008a). Após definirem os municípios prioritários para cada fase do Programa, entre os anos de 1992 e 1995, os estados definiram as estratégias de desenvolvimento turístico.

Enquanto programa de crédito para o setor público — estados e municípios — o Prodetur/Ne I foi desenhado para atingir os objetivos definidos em quatro componentes, a saber:

a) Desenvolvimento Institucional: propiciar uma estrutura institucional adequada para fomentar e encorajar o turismo sustentável, por meio do fortalecimento institucional de órgãos de turismo de estados e municípios, órgãos ambientais estaduais e outros órgãos de municípios localizados nas áreas turísticas selecionadas.

b) Obras Múltiplas em Infraestrutura Básica e Serviços Públicos: melhorar as condições ambientais e de saneamento nas áreas turísticas, via investimentos em fornecimento de água, coleta e tratamento de esgotos e resíduos sólidos e na recuperação e proteção ambiental, além do fortalecimento institucional das companhias de água e esgoto bem como a melhoria e diversificação ods produtos turísticos da região por meio de atividades como a recuperação e a preservação do patrimônio histórico com a revitalização de seu entorno e a melhoria de praias, parques e outros recursos naturais.

c) Melhoramentos de Aeroportos: facilitar os deslocamentos para e dentro da região, por meio de investimentos no melhoramento de aeroportos, sistemas de vias urbanas, rodovias secundárias e de acesso, complementados pelo fortalecimento dos órgãos estaduais de transportes em termos de sua capacidade operacional e de manutenção.

d) Elaboração de Estudos e Projetos: propiciar a elaboração de estudos e projetos referentes a obras e ações passíveis de implantação no âmbito do Prodetur/Ne.

Para a realização de tais objetivos, foram necessários diversos investimentos públicos do governo federal somados às contrapartidas estaduais. A primeira fase do programa teve seus desembolsos concluídos no primeiro semestre de 2005 e envolveu a execução de 264 projetos, os quais, segundo dados do BNB, já estavam concluídos ou em fase final de implementação/conclusão. A distribuição dos recursos do Prodetur/Ne I aplicados por Estados e por componentes do Programa podem ser visualizados nas Tabelas 1 e 2.

Tabela 1: Valores aplicados por estado*, envolvendo somatório dos recursos do BID e da Contrapartida Local (Estados e União)

Financiamento

Contrapartida local + BID (US$ milhões)

Maranhão

40,943

Piauí

21,123

Ceará

141,767

Rio Grande do Norte

38,24

Paraíba

32,783

Pernambuco

41,975

Alagoas

7,017

Sergipe

50,757

Bahia

215,011

Total: 625,966

* compreende investimentos nos componentes do Programa, excetuando-se os custos financeiros e administrativos.

Fonte: Base de Dados do BNB 2005

Tabela 2: Valores aplicados por componente, envolvendo somatório dos recursos do BID e da Contrapartida Local (Estados e União)

Valores aplicados por componente

(US$ milhões)

Desenvolvimento Institucional 

21,787 

Saneamento 

161,268

(Resíduos Sólidos 0; Proteção e Recuperação Ambiental 20,550; Transportes 142,197; Recuperação de Patrimônio Histórico 45,632)

 

Aeroportos

223,460

Elaboração de Estudos e Projetos

11,072

Total 625,966

Fonte: Base de Dados do BNB 2005

Estes investimentos contemplaram a capacitação de órgãos de governo responsáveis pela gestão da atividade turística nos Estados; disponibilização de serviços de saneamento básico por meio da implantação de sistemas de água e esgoto; recuperação de patrimônio histórico em diversas áreas turísticas; proteção ambiental de locais onde a característica de fragilidade dos ecossistemas torna-os susceptíveis à degradação pelas atividades antrópicas; construção, reforma e ampliação de aeroportos; pavimentação e recuperação de rodovias. Em termos estruturais, todas essas ações levaram à implantação de um sistema de engenharia regional através do qual os governos dos estados nordestinos reordenaram o espaço dos municípios envolvidos para o uso turístico.

Devido às implicações territoriais não previstas no planejamento estratégico, influenciados pelas premissas da sustentabilidade do desenvolvimento, os gestores reorientaram algumas ações na realização dos componentes do Programa tanto no curso da primeira fase, quanto na formulação das estratégias de desenvolvimento regional da segunda fase.

A partir do Relatório Final de avaliação dos resultados do Prodetur/Ne I produzido pelo Banco do Nordeste (BNB, 2005) no ano de 2005, identifica-se a influência do novo paradigma ao mesmo tempo em se analisa a capacidade da política pública de turismo no Nordeste induzir mudanças sobre o ambiente em que atua e de promover a geografia da igualdade no Nordeste.

3.1 A sustentabilidade do desenvolvimento nos Polos Turísticos do NE

Considerando o componente Desenvolvimento Institucional, os investimentos nos estados submutuários do Prodetur/Ne foram importantes para a estruturação dos órgãos envolvidos no setor turismo. De acordo com o Relatório Final de avaliação do Programa, grande parte dos recursos foi utilizada com a aquisição de equipamentos e veículos necessários para o adequado funcionamento das instituições beneficiadas. Além disso, importantes investimentos foram realizados na capacitação de recursos humanos dos diversos órgãos públicos beneficiados, incluindo as Unidades Executoras Estaduais (UEE) do Prodetur/Ne.

Quanto aos investimentos realizados nos governos municipais, os resultados alcançados ficaram aquém do esperado, frente à importância dos municípios na gestão/manutenção dos produtos executados. Argumentam os relatores que a falta de instrumentos de planejamento no nível municipal para disciplinar a ocupação do território das áreas beneficiadas pelos programa gerou, em alguns casos, uma ocupação inadequada das áreas costeiras com prejuízos às áreas frágeis que deveriam ser protegidas, assim como a especulação imobiliária e a consequente proliferação de loteamentos, seja em locais inadequados, seja com lotes numerosos e muito reduzidos, podendo comprometer a capacidade de suporte natural destas áreas.

O fato do período de execução do Programa ter coincidido com o “despertar da consciência ambiental” no país, de certo modo significou investimentos nos órgãos ambientais estaduais e municipais por diferentes fontes de recurso, entre elas, o Prodetur/Ne. O programa financiou projetos de conservação ambiental e planejamento regional promovidos pelos estados e previu recursos para fortalecimento institucional de municípios nos aspectos de planejamento e zoneamento ambiental, com o objetivo de prevenir esses impactos. Entretanto, os resultados foram menos efetivos que o esperado, por diferentes razões, dentre as quais destaco duas. A primeira, ligada à insuficiente efetividade e abrangência dos Planos Diretores e projetos de conservação e zoneamento ambiental. A segunda, ligada às deficiências na articulação institucional entre estado e municípios. Esse desfecho compromete a sustentabilidade econômica, ambiental e política do desenvolvimento regional pela via turística.

A constatação de problemas na execução da fase I do Prodetur-Ne levou os planejadores e promotores territoriais do turismo a redimensionar e redirecionar as ações na fase II do Programa. Assim, o fato de parte dos municípios alvo do Programa ainda não terem Planos Diretores e diante da diretriz do Ministério das Cidades de que todos os municípios deverão obrigatoriamente ter Planos Diretores Municipais (PDM), no desenho do Prodetur/Ne II, ficou definido que os municípios que receberão projetos de infraestrutura devem ter PDM atualizados e em vigor.

No que concerne ao segundo componente, isto é, às Obras Múltiplas em Infraestrutura Básica e Serviços Públicos, quatro subcomponentes se destacaram, quais sejam, Saneamento, Recuperação e Proteção Ambiental, Transporte e Recuperação do Patrimônio Histórico.

a) Saneamento

Na maioria dos casos, os recursos aplicados visavam ampliar, simultaneamente, a capacidade dos sistemas tanto de abastecimento de água quanto de esgotamento sanitário, aproveitando ao máximo as instalações existentes. Segundo os relatores, a maior parte dos sistemas implantados já está em pleno funcionamento, enquanto uma pequena parcela estaria em fase final de implantação no período de realização do relatório.

Dentre as principais soluções citadas pelos relatores neste subcomponente, destacam-se: beneficiamento da população com abastecimento de água nos estados da BA, CE, PI e SE. A população dos estados da BA, CE, MA e PB foi beneficiada com projetos de esgotamento sanitário. Alguns municípios foram amplamente beneficiados com sistemas de água e esgoto simultaneamente como é o caso da BA e CE.

Dentre os principais problemas, destacam-se: em razão dos custos, resistência de moradores em fazer ligações domiciliares de esgoto (este foi o caso de projetos no CE e em PE); conflitos com moradores quanto à locação das obras de alguns projetos devido à deficiente realização de consulta às comunidades afetadas durante a fase de elaboração de projetos; passivos ambientais e sociais gerados durante a fase de execução das obras (Ponta Negra, Natal-RN e Praia do Forte-BA).

b) Recuperação e Proteção Ambiental

Os recursos aplicados visavam melhorar/ manter a qualidade ambiental de áreas de interesse turístico por meio de investimentos em estudos, educação ambiental, manejo, preservação e recuperação de recursos naturais em determinados territórios dentro da área de abrangência do Programa. Os investimentos em proteção e recuperação ambiental com recursos do BID, segundo os relatores, foram aquém do esperado, sendo que não foram realizados os projetos previstos para cinco estados, quais sejam, AL, MA, PB, PE e PI. A maior parte dos recursos de financiamento foi para o CE, onde foram realizados praticamente todos os projetos previstos, referentes à proteção e recuperação de lagoas, lagamares e orlas de rio.

Dentre os principais problemas citados pelos relatores neste subcomponente, destacam-se: baixa eficiência na proteção/ conservação ambiental nos casos em que Unidades de Conservação foram criadas, porém não devidamente implantadas; desrespeito aos limites estabelecidos no entorno das lagoas e lagamares no CE, onde foram piqueteadas (demarcadas) as áreas de Preservação Permanente; falta de compromisso por parte das administrações municipais quanto à manutenção das benfeitorias, contribuindo para a degradação/ depredação das mesmas (pólos de lazer nas margens de lagoas); ausência de elaboração e implementação, em tempo hábil, de um plano de gestão para a efetiva utilização dos citados pólos de lazer com maior envolvimento da população local, o que teria contribuído para a sua manutenção.

Dessa maneira, grande importância passa ter o Plano de Desenvolvimento Integrado do Turismo Sustentável (PDITS) dos pólos turísticos do Prodetur/Ne II. Através desse Plano, os vários projetos de implantação de unidades de conservação (demarcação do terreno, implantação de acessos, construção de edificações, aquisição de veículos e equipamentos etc.) complementariam parte dos investimentos em proteção e recuperação ambiental realizados na primeira fase do Programa. Como exemplo de projeto de Proteção e Recuperação Ambiental, os relatores apontam o Parque das Dunas em Natal-RN, onde foram realizadas diversas ações (Planos de Manejo/Operação, e obras físicas envolvendo um viveiro com 20 espécies, escola de educação ambiental, uma pista de “Cooper”, aquisição de mobiliário e equipamentos, recuperação das cercas do entorno, herbário, recuperação de 3 trilhas ecológicas), que contribuíram significativamente para a proteção ambiental e para a melhoria da qualidade da experiência dos freqüentadores do Parque.

Frente à constatação da importância da revitalização de áreas urbanas para o turismo e da demanda dos estados para a realização de projetos de urbanização, no Prodetur/Ne II foi criado um subcomponente especifico para a Urbanização de Áreas Turística, com regras claras no Regulamento Operacional do Programa para a realização dos projetos. Segundo os relatores, apenas 32,6% dos recursos alocados foram efetivamente empregados em ações do componente Recuperação e Proteção Ambiental. A proposta do Programa de desenvolver a região Nordeste, via atividade turística com base nos princípios da sustentabilidade, levou os gestores a avaliarem a necessidade de empreender maiores esforços no Prodetur/Ne II para a realização de projetos de proteção e recuperação ambiental de modo a salvaguardar os recursos naturais da região, os quais constituem os principais atrativos turísticos.

c) Transporte

Os recursos aplicados neste subcomponente teriam como objetivo propiciar acesso cômodo, confiável e seguro às zonas turísticas; melhorar a circulação urbana e diminuir congestionamentos associados ao acesso às zonas de interesse turístico. Para atender a tais objetivos, os projetos no setor de transporte foram divididos/ classi?cados em dois sub-setores: Rodovias e Vias urbanas. Os estados mais beneficiados em termos de aplicação de recursos foram BA, CE, SE e PE, nos quais foram investidos 68,7% dos recursos. Somente BA e CE respondem por 50% das aplicações.

Dentre os problemas enfrentados, destacam-se: ocorrência de passivos ambientais em quatorze projetos de rodovias devido tanto ao insuficiente detalhamento dos projetos de proteção ambiental, quanto ao não cumprimento das medidas mitigadoras preconizadas nos estudos e licenças ambientais, sobretudo as relacionadas à recuperação de áreas degradadas; conflitos com população local, em casos onde não houve adequada aproximação, interação e consulta junto às comunidades afetadas, principalmente durante a fase de planejamento; ocupação desordenada do solo, nos casos em que rodovias melhoraram acesso a municípios despreparados (falta de instrumentos de ordenamento territorial — Planos Diretores ou dificuldade para fazer cumprir as leis de ordenamento locais).

A gravidade desses problemas nas rodovias, que resultou de uma rápida resposta em termos de aumento de fluxo turístico, revela que a acessibilidade era um gargalo para o crescimento da atividade, mas que as administrações públicas das localidades turísticas beneficiadas, sobretudo no caso de pequenos municípios, estavam despreparadas para controlar os efeitos adversos do súbito crescimento do turismo ocorrido.

Cientes das dificuldades acima elencadas, os órgãos envolvidos no planejamento e execução do Programa passaram a tomar importantes medidas para equacionar tais problemas. A maioria delas está inserida na estrutura do Prodetur/Ne II. Dentre as diretrizes do Prodetur/Ne II, destacam-se: a previsão de recuperação dos passivos de obras de infraestrutura gerados na primeira fase do Programa; a necessidade de Planos Diretores Municipais em vigor nos municípios a serem beneficiados com obras de infraestrutura; um maior rigor quanto à elaboração e execução dos planos de recuperação de áreas degradadas; necessidade de haver supervisão de obras independente para os grandes investimentos; realização de campanhas de auditoria socioambiental durante a fase de execução dos projetos.

d) Recuperação do Patrimônio Histórico

Os recursos aplicados objetivavam recuperar monumentos históricos principalmente da época colonial, e constituí-los focos de atração turística; revitalizar o contorno urbano de áreas geralmente degradadas, mas com potencial cultural, comercial e habitacional; promover a participação do setor privado nessas atividades. Segundo os relatores, os investimentos foram basicamente destinados à recuperação de edificações históricas pertencentes ao setor público (com raras exceções, por exemplo, Igreja do Bon?m-BA) e revitalização de áreas em seu entorno (praças, calçadas, jardins). Os estados mais beneficiados na aplicação desses recursos foram PE, BA e MA, respondendo juntos por 69% dos investimentos realizados. Somente nestes estados localizam-se 50 das 61 edificações recuperadas. Ressalte-se que os investimentos do programa em Recuperação do Patrimônio Histórico muitas vezes complementaram outros investimentos do estado, com utilização de diferentes fontes de recursos (BID/Monumenta, Programa de Recuperação de Sítios Históricos [URBIS], Recursos Próprios), e da própria iniciativa privada. Projetos como o Centro Cultural Dragão do Mar, Recuperação de Patrimônio do Pelourinho, Recuperação de edifícios em Recife Antigo, benfeitorias realizadas na região de Porto Seguro em comemoração aos 500 anos do Descobrimento do Brasil são exemplos desses investimentos, muitos dos quais já vinham acontecendo anteriormente. Além disso, a promulgação da Lei Rouanet, em 1991, foi grande incentivo para investimentos em Recuperação de Patrimônio Histórico a partir da década de 1990.

Dentre as dificuldades registradas pelos relatores na implementação dos projetos deste subcomponente destacam-se: deficiências na gestão das áreas revitalizadas (sítios históricos) com foco no turismo, notadamente quanto à diversificação de usos; falta de garantia de manutenção periódica de parte das edificações e áreas urbanas recuperadas. As dificuldades apontadas indicam um possível comprometimento da sustentabilidade do desenvolvimento promovido com os investimentos realizados. Entretanto, vale mencionar que, na maior parte dos locais onde houve atuação com recursos do Prodetur/Ne I, os projetos realizados representaram apenas um fração da totalidade dos investimentos necessários para a completa revitalização dos sítios históricos. Com isso, segundo os relatores, apesar do Programa ter contribuído para a recuperação dessas áreas, muito ainda precisa ser feito para a sua completa revitalização e consolidação, enquanto áreas de interesse histórico e atração turística.

Para corrigir e/ou evitar a ocorrência de dificuldades semelhantes às apontadas anteriormente na segunda fase do Prodetur/Ne, foram realizadas modificações em seu Regulamento Operacional. Dentre elas, maior rigor na elaboração e análise dos projetos, sobretudo quanto à sua sustentabilidade econômico-financeira. Também uma melhor definição dos tipos de obras e sítios objeto de intervenções, de modo a facilitar o enquadramento dos projetos e guardar identidade das intervenções com os objetivos do componente. Uma última recomendação se refere a um maior detalhamento dos critérios socioambientais.

No que concerne ao terceiro componente, Melhoramento de Aeroportos, o objetivo era facilitar o acesso para o Nordeste, por meio do melhoramento de oito aeroportos na região, sete deles administrados pela Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (INFRAERO) e um aeroporto (Lençóis – BA) controlado pelo Estado da Bahia.

Conforme Relatório Final, os recursos foram investidos nos aeroportos dos estados do MA, CE, RN, SE, BA e PE sendo maior o investimento na BA e no CE. A execução da maior parte dos projetos ficou a cargo da INFRAERO que, segundo os relatores, tem-se mostrado eficiente tanto na condução e supervisão das obras de melhoramento dos aeroportos quanto na sua operação e manutenção. Não há relato de dificuldades significativas na implantação dos projetos no âmbito do Prodetur/Ne. Ressalte-se, no entanto, que os investimentos no componente Melhoramentos de Aeroportos facilitou o acesso de turistas nacionais e estrangeiros à zona turística da Costa do Descobrimento, sendo um dos fatores responsáveis pelo rápido crescimento do turismo na Região.

Os investimentos realizados demonstram a necessidade premente que existia na região Nordeste por infraestrutura aeroportuária. Devido às dimensões continentais do país, o acesso dos mercados emissores turísticos domésticos à Região bem como o acesso dos grandes mercados emissores internacionais era inviável sem a existência de aeroportos com capacidade e qualidade suficientes para receber esses mercados. Segundo os relatores, os resultados obtidos com o melhoramento dos aeroportos têm sido bastante satisfatórios em termos de aumento de fluxo turístico. No Prodetur/Ne II os esforços estão voltados para a consolidação do turismo buscando a sua sustentabilidade. Nessa nova fase do Programa não estão previstos grandes investimentos em infraestrutura aeroportuária.

No que concerne ao quarto e último componente, Estudos e Projetos, inicialmente a elaboração de estudos e projetos estava prevista para ser considerada no Prodetur/Ne I unicamente como contrapartida local dos Estados. Entretanto, devido às dificuldades dos Estados para apresentação de projetos nos moldes do Programa, com a segunda modi?cação no contrato 841/OC-BR realizada no segundo semestre de 1997, a elaboração de estudos e projetos passou a ser mais um componente do programa ?nanciável com recursos do BID.

A partir de então, somente os estados do CE, BA, AL, PA, PI utilizaram recursos do BID para este propósito. Os investimentos realizados (?nanciamento e contrapartida local) foram destinados à elaboração de estudos e projetos voltados para investimentos em infra-estrutura no âmbito do Programa, tanto para ações da primeira fase (estudos e projetos relacionados à preparação para início do Prodetur/Ne I), quanto para a elaboração de projetos para a segunda fase do Prodetur/Ne. Nesse último caso, podem ser citados, como exemplo, projetos para pavimentação de 11 trechos de rodovias e projetos para polos de lazer.

Foram também utilizados recursos relacionados aos projetos de Desenvolvimento Institucional (projetos de fortalecimento institucional de algumas secretarias estaduais e da UEE), além de estudos não relacionados diretamente a outras ações do Prodetur/Ne, porém importantes para a consecução dos objetivos do Programa, tais como, Plano Diretor de Limpeza Urbana de Maceió, Plano Diretor do Litoral do Piauí e Plano de Manejo do Parque Zoobotânico de Teresina.

Implementada a fase I do Prodetur/Ne, pode-se dizer que um sistema de engenharia se consolidou no território nordestino: infraestrutura de saneamento básico (água e esgoto) e de suporte ao turismo (aeroportos, urbanização de áreas turísticas, centros de convenções, recuperação de patrimônio histórico). A implantação deste sistema gerou impactos socioambientais direta e indiretamente associados às intervenções realizadas. Tais impactos tiveram, porém, repercussão negativa que poderá não só comprometer parte dos resultados esperados com o Programa como comprometer o próprio desenvolvimento voltado para a superação do atraso relativo da Região.

Contudo, após esta memória histórica do processo de formulação e implementação do Prodetur/Ne I caracterizando os investimentos, as ações empreendidas, os pontos positivos e negativos, a partir do Relatório Final apresentado pelo principal financiador, o BNB, ficou claro como o paradigma da sustentabilidade apareceu como um imperativo normativo reorientando as ações dos planejadores e promotores territoriais do turismo na Região na formulação das estratégias de desenvolvimento do turismo na segunda fase do Programa.

Durante as negociações do Prodetur/Ne II, iniciadas em 1999, dois grandes direcionamentos estratégicos foram de?nidos: a reparação dos impactos negativos da primeira fase do Programa e a não repetição de tais impactos em sua segunda fase, por meio da incorporação dos princípios do desenvolvimento sustentável (BNB, 2008b). A experiência adquirida com a execução do Prodetur/Ne I permitiu aos gestores a utilização de novos conceitos e estratégias na estruturação da sua segunda fase o que possivelmente irá contribuir para a sustentabilidade econômica, ambiental, cultural e política do desenvolvimento pela via turística. Dentre elas, destacam-se:

• Definição das áreas a serem beneficiadas pelas ações do Programa, com base no conceito de Pólos Turísticos. Um Polo Turístico é um espaço geográfico claramente definido, com pronunciada vocação para o turismo, envolvendo atrativos turísticos similares e/ou complementares. Na Região Nordeste, eles se consolidam por meio de Conselhos de Turismo, os quais reúnem, no mesmo arco de alianças, os atores que militam na atividade turística em nível de mesorregião. Sob esta perspectiva, temos em Sergipe, o Conselho do Polo Costa dos Coqueirais; no Rio Grande do Norte, o Conselho do Polo Costa das Dunas; no Piauí, o Conselho do Polo Costa Delta; em Pernambuco, o Conselho do Polo Costa dos Arrecifes; na Paraíba, o Conselho do Polo Costa das Piscinas; em Minas Gerais, o Conselho do Polo Vale do Jequitinhonha; no Maranhão, Conselho do Polo São Luiz; no Espírito Santo, o Conselho do Polo Capixaba do Verde e das Águas; no Ceará, o Conselho do Polo Costa do Sol; na Bahia, o Conselho do Polo Litoral sul, Conselho do Polo Salvador e Entorno, Conselho do Polo Chapada Diamantina, Conselho do Polo do Descobrimento; em Alagoas, o Conselho do Pólo Costa dos Corais (BNB, 2008b).

• Realização de planejamento participativo, integrado e sustentável para o desenvolvimento do turismo nos pólos turísticos selecionados. Concebidos como espaço para discussão e encaminhamento das questões relacionadas ao desenvolvimento da atividade, no âmbito de cada polo turístico, os Conselhos de turismo são formados pelos diversos atores que interferem no desempenho do turismo (Setor Público – Governos Federal, Estadual e Municipal, Terceiro Setor – ONGs, Universidade e Associações Comunitárias e Setor Privado – entidades de classe, trade turístico e Sistema S – SEBRAE, SESI, SENAI, SENAC). Através dos Conselhos, desenvolve-se de maneira participativa o PDITS, que é um planejamento de longo prazo (20 anos) para o polo turístico a ser elaborado com a participação das instituições e comunidades envolvidas.

• Priorização de ações que visam à Mitigação de Passivos Ambientais, associados a alguns dos projetos do Prodetur/Ne I.

• Priorização de ações necessárias para completar e complementar os investimentos da primeira fase do Programa. As ações para completar são aquelas que, embora previstas no âmbito do Prodetur/Ne I, não foram terminadas ou executadas nos municípios beneficiados, mas que continuam sendo necessárias à sustentabilidade do turismo no respectivo Polo. Ações para complementar são identificadas como prioritárias no PDITS, em função dos resultados e impactos do turismo do Prodetur/Ne I no Polo. Os Componentes Prioritários do Prodetur/Ne II são: Fortalecimento da Capacidade Municipal para a Gestão do Turismo; Planejamento Estratégico, Treinamento e Infraestrutura para o Crescimento Turístico e Promoção de Investimentos do Setor Privado.

• Fortalecimento da gestão municipal

Entre os objetivos gerais do Prodetur/Ne II, o desenvolvimento regional deve buscar a melhoraria da qualidade de vida da população que reside nos polos turísticos situados nos Estados participantes do Programa. Para atingir esses objetivos, vários investimentos foram feitos e medidas tomadas nos Estados envolvidos no Programa através dos Polos de Turismo nos quais a capilaridade socioambiental da política tornar-se-ia mais fácil. As chances de se promover o desenvolvimento intrarregional dos Estados na Região Nordeste certamente aumentaram.

No que se refere ao planejamento e aprovação dos PDITS, dos dezesseis elaborados, quatorze foram aprovados para efeito de contratação de subempréstimo. Outros estão em fase de elaboração. Dentre eles, o Polo Costa dos Corais – AL; o Polo do Descobrimento – BA; o Polo da Chapada Diamantina – BA. Há ainda a previsão de elaboração de PDITS com apoio do MTur como o Polo Costa Norte (MA, PI e CE) e o Polo das Origens – PI.

Em junho de 2006, foi concluído o processo de contratação de subempréstimo, dentro do prazo estabelecido no Contrato de Empréstimo 1392/OC-BR firmado entre o BNB e o BID, com o comprometimento total dos recursos do financiamento, conforme Tabela 3:

Tabela 3: Contratos de subempréstimos do Prodetur/Ne II

Estado

(US$ milhões)

Rio Grande do Norte

21,3

Bahia

39,0

Ceará

60,0

Pernambuco

75,0

Minas Gerais

27,5

Piauí

15,0

Total: 237,8

Fonte: Base de Dados do BNB 2005

Os estados de Alagoas, Espírito Santo, Maranhão, Paraíba e Sergipe, mesmo não figurando como beneficiários do financiamento no amparo do Prodetur/Ne II, integrarão o Programa, dado que receberão recursos da União, através do MTur, para executar ações constantes dos PDITS.

Pretende-se, dessa forma, assegurar a viabilidade da atividade turística a longo prazo, através da preparação do Nordeste (incluindo o norte de Minas Gerais e do Espírito Santo) para atrair maior e qualificado fluxo turístico nacional e internacional, utilizando o seu potencial ecológico de vocação turística como fator de desenvolvimento econômico e reconhecendo a necessidade de se preservar e valorizar o meio ambiente e os recursos naturais, culturais e históricos, mediante estreito intercâmbio com órgãos governamentais e privados de promoção e financiamento do turismo regional (BNB, 2008b).

O Prodetur-Ne (e, também os demais programas voltados para outras regiões periféricas como o Proecotur Amazônia Legal e o Prodetur-Sul), depois de 2003, passou a ser coordenado pelo MTur, iniciando um processo de mudança das diretivas do planejamento regional. A mediação do BNB entre os estados e municípios e o BID, e a priorização das regiões periféricas vai perdendo gradativamente espaço na medida em que o programa vai inserindo novas Regiões nas quais o MTur intenta otimizar os investimentos colocando os Estados e os municípios em contato direto com o Banco Investidor — o BID.

Sob esta perspectiva, no dia 13 de março de 2008, o MTur lança um novo modelo de Programa de Desenvolvimento do Turismo, agora, de abrangência nacional: o Prodetur Nacional. A ministra do Turismo, Marta Suplicy, e o representante do BID no Brasil, José Luis Lupo, assinaram memorando de entendimento para a linha de crédito de US$ 1 bilhão, a ser acessada diretamente por estados e municípios (Ministério do Turismo, 2008).

Por meio do Prodetur Nacional, estados e municípios (estes últimos, desde que tenham mais de um milhão de habitantes) poderão solicitar recursos diretamente ao BID, dentro de suas respectivas capacidades de endividamento e critérios acordados entre o MTur e o Banco. Para acessar a linha de crédito, as propostas têm de ser aprovadas pela Comissão de Financiamentos Externos do Ministério do Planejamento (Cofiex), por meio de cartas-consulta. Nestas, deverão ser identificadas as modalidades de turismo que serão desenvolvidas, bem como os mercados, segmentos e áreas geográficas alvos das intervenções. Nas palavras da ministra do turismo,

com o Prodetur Nacional estamos consolidando um caminho que passa pela integração das políticas públicas, do investimento privado, da capacitação do trabalhador brasileiro, da geração de renda e de empregos, principalmente para a população mais pobre do nosso país. Muitas pessoas têm idéia de que esses investimentos são para infraestrutura, mas é importante saber que são também para qualificação (MTur, 2008).

Quanto ao financiamento de projetos e programas voltados para o desenvolvimento das regiões de turismo no âmbito nacional, os estados e municípios interessados em acessar a linha de crédito contarão com recursos e assistência técnica do MTur para elaboração das propostas com intuito de garantir que elas estejam de acordo com o Plantur 2007–2010. No âmbito do programa, a contrapartida é da ordem de US$ 667 milhões, contando com recursos federais, estaduais e municipais. Os estados e municípios terão até 10 anos para aplicar os recursos no desenvolvimento do turismo. A linha de crédito, argumenta-se, financiará ações relacionadas à recuperação e valorização de atrativos turísticos públicos com objetivo de promover e consolidar a imagem de destinos e aumentar sua competitividade. Também beneficiará investimentos em infraestrutura e transporte bem como a preservação do meio ambiente.

Cerca de 20 estados já manifestaram interesse em participar do Prodetur Nacional, sendo que Santa Catarina, Ceará, Goiás, Rio Grande do Norte, Pará e Mato Grosso do Sul já apresentaram propostas para aprovação da Co?ex (Ministério do Turismo, 2008), conforme Tabela 4:

Tabela 4: Primeiras propostas Prodetur Nacional

Primeiras propostas Prodetur Nacional (US$ milhões)

Estado

Financiamento Contrapartida Total
Santa Catarina 30 20 50
Ceará 90 60 150
Goiás* 60 40 100
Rio Grande do Norte 90 60 150
Pará 26 17 43
Mato Grosso do Sul* 29 19 48
Totais 325 216 541

* valores aproximados

Fonte: Ministério do Turismo (2008)

Os estados do Amapá, Pernambuco, Tocantins, Espírito Santo, Sergipe, Piauí, Paraíba e Rio de Janeiro estão no processo de elaboração das cartas-consulta com o apoio técnico do Mtur (Ministério do Turismo, 2008). As possibilidades de desenvolvimento regional se estendem assim para além das Regiões periféricas do Nordeste, Norte, Centro-Oeste e Sul. O Prodetur Nacional possibilita que municípios no interior dos estados e os estados no interior das Regiões em geral se beneficiem diretamente da linha de crédito acessando recursos externos para promoverem o desenvolvimento sem passar pelo mediador/ financiador da Região.

Contudo, municípios com população inferior a 1 milhão de habitantes ficam dependentes majoritariamente da escolha e priorização dos estados como área estratégica para o desenvolvimento turístico. Neste sentido, cabe averiguar se na formulação das políticas públicas estaduais do turismo o viés da desigualdade entre os municípios está posto com o respectivo tratamento diferenciado para aqueles considerados periféricos na economia regional.

Se a ministra Marta Suplicy argumenta que “o Prodetur Nacional abre um novo capítulo para o desenvolvimento do turismo brasileiro” (Ministério do Turismo: 2008), argumento, o que ele realiza mesmo é a proposta do PNT/2003, pois consolida o MTur como articulador do processo de integração dos diversos segmentos do setor turístico, cabendo à Embratur voltar seu foco para promoção, marketing e apoio à comercialização do produto turístico brasileiro no mundo. Mais do que isso, o Prodetur Nacional criou uma estrutura de financiamento que atenderá às demandas do Programa de Regionalização do Turismo: Roteiros do Brasil, visto que possibilitará o acesso a todas as regiões turísticas criadas por este último, amarrando, na outra ponta, o Programa Nacional de Municipalização do Turismo (1994).

Em conjunto, esta complexa rede de organização e financiamento do turismo abre a possibilidade de se redescobrir o território brasileiro e, ao mesmo tempo, promover o seu desenvolvimento. Mas, por trás dessa amarração, aparentemente promissora, há que se avaliar a sustentabilidade socioeconômica, cultural, ambiental e política do desenvolvimento almejado.

Uma questão relevante – que deve ser considerada tanto pelo Prodetur/Ne quanto pelo Prodetur Nacional – é que ao alocar os recursos para municípios centrais, definidos como prioridades pelos estados, a política pública pode acabar contribuindo para um tipo de desenvolvimento centrífugo. Isto é, o investimento é feito nos municípios com economia mais desenvolvida em detrimento dos municípios com economia menos desenvolvida, ainda que ambos apresentem o mesmo potencial turístico.

Essa possibilidade, não considerada pelos relatores do Prodetur-Ne fase I e fase II, poderá se agravar com o fato de que o Prodetur Nacional retira o viés de priorização de investimentos em regiões periféricas do país, mesmo que estes investimentos possam vir a ocorrer. Com isso, os investimentos podem ser destinados mais àquelas regiões, estados e municípios com maior capacidade de articulação e que vierem cumprir com os requisitos colocados pelo novo Programa, ainda que os menos articulados possam contar com o suporte institucional do MTur na elaboração das propostas de acesso aos recursos. Nestes termos, sem um monitoramento rigoroso, o Prodetur Nacional pode vir a concentrar investimentos nas regiões, estados e municípios mais desenvolvidos, aprofundando ainda mais a desigualdade entre eles e as regiões, estados e municípios periféricos.

Considerações finais

Pode-se dizer que as várias iniciativas governamentais com o objetivo de promover o desenvolvimento de regiões periféricas ou deprimidas economicamente no Brasil contemporâneo, em sua maioria, têm como foco regiões com o pior IDH – Índice de Desenvolvimento Humano. Na média ou abaixo dela, essas regiões revelam sérios problemas para elevar a renda, a educação e a longevidade de sua população a partir do modelo de desenvolvimento baseado em “fatores de mercado” (DULCI, 1999). Isto indica e justifica a elaboração de políticas públicas e programas específicos dado que as políticas macroeconômicas e setoriais de âmbito nacional não atingem da mesma maneira todas as regiões e municípios do país.

Estes espaços foram considerados lugares do atraso e da tradição em contraposição aos espaços considerados lugares do progresso e da modernidade. Paradigmaticamente, são estes espaços, o chamado Brasil profundo , em função mesmo daquele contraste, que criam motivação para investimentos em novas atividades econômicas na contemporaneidade por terem preservado os recursos naturais e seus pequenos centros urbanos com habitat e modo de vida centenário.

O patrimônio histórico-cultural e natural desses lugares passou a ser valorizado e tomado como atrativo turístico para um público, teoricamente, saturado do ambiente poluído e da cultura consumista dos grandes centros urbanos da sociedade capitalista moderna. Por todo o território nacional, lugares esquecidos no tempo ressurgem como jóias a serem lapidadas e transformadas em produtos turísticos no mercado contemporâneo. No litoral do Brasil, são as praias e o tradicional modo de vida das populações costeiras a jóia bruta. No interior do Brasil, são as montanhas, as cachoeiras e os tradicionais grupos sociais com sua cultura e culinária a matéria prima aguardando investimentos múltiplos para se transformarem e integrarem produtos turísticos originais de um mercado cada vez mais crescente no Brasil e no mundo.

A idéia que está por trás dessa “redescoberta” dos espaços da tradição é que o modo de vida urbano (na cidade ou no campo) do mundo moderno globalizado tem levado a estresses crescentes, e a realidade urbano-rural desgastante poderia ser compensada pela possibilidade de uma vivência urbano-rural onde o modo de vida ainda é marcado pelos tempos lentos da natureza, livre das conseqüências socioambientais e culturais danosas da urbanização e da industrialização desenfreadas. À realidade socioambiental marcada pela violência, poluição sonora, visual, atmosférica etc. dos grandes centros urbanos, oferece-se a realidade socioambiental marcada pela tranqüilidade, silêncio, ar puro, contornos originais da natureza, arquitetura horizontal etc. Ao modo de vida inserido na cultura consumista, oferece-se o modo de vida inserido na cultura do “cometimento” ou ainda na cultura do “básico com qualidade” .

O viés sociológico desta idéia aparece quando consideramos que tanto na produção do espaço urbano quanto na produção do espaço rural para o uso turístico, se está buscando oferecer ao indivíduo-turista o sentido do “urbano” perdido no processo de urbanização e industrialização da sociedade moderna a que Lefebvre (1999) se refere, isto é, às condições humanas do “habitar” em que os espaços da cidade e do campo são desfrutados na sua essência social e política. Em outras palavras, lugares onde as relações humanas encontram novos sentidos, não mediatizados necessariamente pelo dinheiro ou pela mercadoria.

Esse reconhecimento do território turístico como um espaço social e natural híbrido que encerra a possibilidade de reencontrar valores e significantes da cidade tradicional lefebvreana ligados ao habitar, insere-se num movimento maior de ressignificação dos próprios valores da modernidade e coloca-se como um promissor caminho na reordenação dos territórios para o uso turístico no processo de desenvolvimento local e regional sustentável ou ainda de recuperação de áreas periféricas no Brasil contemporâneo . Um original contexto de reencontro entre tradição e modernidade pode ser criado nessa nova onda de interiorização do desenvolvimento do país tendo o turismo como vetor. Não obstante, há aprendizados a serem incorporados no processo que certamente irão contribuir para contornar o problema do “espaço acumular defasagens e superposições de divisões do trabalho — sociais e territoriais” (SANTOS; SILVEIRA, 2005, p. 23) — gerando descontinuidades.

Sob esta perspectiva, a atividade turística ao invés de ser promovida como indústria, deve ser promovida como economia a qual, segundo Lemos (2005), pressupõe processos que nos permitem compreender a origem, a formação, a produção, a comercialização, o chancelamento e a valorização presentes no desenvolvimento sustentável do turismo, contribuindo para a prática de um turismo responsável no Brasil. Um tipo de turismo que além de configurar as estratégias competitivas, contempla também a inserção social e a construção de modelos de gestão participativa. Esse modelo de desenvolvimento do turismo, por preocupar com o valor de uso dos territórios, conseqüentemente, faz surgir o turista ético, isto é, aquele visitante que interage e respeita o lugar e as comunidades visitadas.

De modo oposto, “a indústria do turismo”, que basicamente pressupõe uma demanda de mercado, grandes investimentos financeiros, diversificação dos produtos para competir no mercado turístico nacional e internacional, dentre outros, tende a praticar um turismo “irresponsável” na medida em que traz consigo mazelas sociais, destruição da natureza e empenhos financeiros públicos e privados sem o retorno social esperado. Por se preocupar apenas com o valor de troca do território turístico, o modelo industrial do turismo pode fazer surgir o turista não ético que se vê motivado a fazer nas comunidades visitadas o que não pode fazer na sua.

Sob os preceitos da sustentabilidade do desenvolvimento, certamente se estará promovendo a economia do turismo, postulando e criando mecanismos de preservação da paisagem cultural coletiva do território turístico bem como a inclusão da população local. Por outro lado, sob os preceitos do desenvolvimento desigual, haverá indícios de se estar promovendo a indústria do turismo, ao postular e criar mecanismos de valorização mercadológica do patrimônio histórico-cultural e natural na definição do território turístico. Consideradas as duas possibilidades, saberemos em qual delas as regiões alijadas do processo de modernização conservadora do país, poderá superar sua condição de periferia na nova onda de interiorização do desenvolvimento levada a cabo pelo governo brasileiro, pela via turística.

Se a análise dos resultados do Prodetur/Ne fase I nos permite dizer que se estava promovendo a industria do turismo no Nordeste com fortes indícios de insustentabilidade do desenvolvimento territorial, a análise das mudanças empreendidas na formulação e implementação do Programa na fase II, nos permite dizer que se passou à promoção da economia do turismo com fortes indícios de sustentabilidade do desenvolvimento territorial nordestino. Sob esta perspectiva, possivelmente, se estará promovendo a geografia da igualdade no Nordeste.

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Entrevista com Maria Alice Rezende de Carvalho, por Cesar Kiraly e Cristina Buarque

Posted in N° 1 (2010/2) by Revista Estudos Políticos on novembro 1st, 2010

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Maria Alice Rezende Carvalho é professora do Departamento de Sociologia e Política da PUC-Rio e foi presidente da Associação Nacional de Pós-Graduação em Ciências Sociais (ANPOCS) no biênio 2009-2010. Em entrevista para a Revista de Estudos Políticos, Maria Alice comenta temas da sua agenda de pesquisa, como a relação das ciências sociais com a cidade, a especificidade da formação intelectual luso-brasileira e o desafio de incorporação da sociologia no Ensino Médio. Além disso, também propõe uma reflexão sobre a ANPOCS como espaço público.

Cesar Kiraly e Cristina Buarque: Como você percebe a relação entre a cidade e as Ciências Sociais?

Maria Alice Rezende de Carvalho: Penso que estamos diante de um dos temas que, por muitos motivos, considero de fronteira nas Ciências Sociais. O primeiro motivo é que o estudo das cidades permite a incorporação de teorias que, até então, a gente não imaginaria que pudessem servir às Ciências Sociais ou a análises contemporâneas. A discussão sobre direitos é uma delas. Sobretudo se pensada a partir da história dos direitos corporativos preservados na Ibéria moderna, e do seu impacto nas cidades coloniais brasileiras. Isso é o que faz Antônio Manuel Hespanha, cujos trabalhos poderiam iluminar a discussão sobre favelas no Rio de Janeiro hoje, em 2010. Então, o primeiro desafio é teórico e diz respeito ao que os vários conhecimentos disciplinares poderiam aportar à agenda de estudos sobre a questão urbana. Mas há também um deslocamento na própria noção de cidade, porque as grandes formações urbanas do mundo estão sob o cerco de um número cada vez maior de pessoas morando em condições degradantes na periferia da urbe. Isso não é um fenômeno brasileiro, é um fenômeno mundial, não diz respeito apenas às grandes cidades pobres do planeta. Isso preocupa a todas as sociedades democráticas. As cidades-acampamento são outro tema importantíssimo para nossa reflexão. Há, hoje, cerca de quarenta milhões de refugiados que, por motivos políticos, guerras civis ou catástrofes climáticas moram em acampamentos. Imaginem isso nos próximos vinte, trinta anos. Quantos milhões de pessoas não estarão representando a cidade a partir de sua experiência em campos de refugiados? E o que significa viver naquelas condições de precariedade e de  provisoriedade, muitas vezes sem qualquer background cultural comum? Penso, portanto, que estamos diante de um fenômeno quente, do ponto de vista existencial e teórico.  A sociologia tem um conhecimento rotinizado sobre a cidade, mas talvez esteja na hora de caminharmos nessa fronteira mais avançada da discussão sobre a experiência urbana nesse começo de século.

CK e CB: Você considera que características próprias das cidades luso-brasileiras estimulam, de algum modo, a produção acadêmica referida a elas?

MARC: Sim, acredito que ainda não se explorou de maneira intensa essa articulação entre História e Sociologia no que se refere à questão urbana. Para voltar ao historiador do direito Antonio Manuel Hespanha, vejo em seus trabalhos um caminho interessante de reflexão sobre as cidades luso-brasileiras, porque, se não falseio seu argumento (afinal, não sou especialista em história colonial e minha aproximação com essa temática é muito recente), há, em Hespanha, o propósito de pensar o rebatimento da tradição jurídica da Ibéria medieval na cultura política contemporânea. Então, penso que ainda há muito o que pesquisar sobre as cidades ibéricas e as cidades coloniais lusas e hispânicas. No que concerce a esse tema, ficamos paralisados durante muito tempo e por um principal motivo. É que a questão do latifúndio escravista como base da formação social brasileira tornou a cidade um tema ética e teoricamente menos nobre. Para que a sociologia construisse um entendimento acerca da nossa formação social, a problemática urbana sofreu certo ocultamento. O texto mais importante sobre as cidades coloniais ibéricas, O Ladrilhador e o Semeador, de Sérgio Buarque de Holanda, aponta o desleixo português em relação à urbanização de suas possessões na América. Mas será o desleixo do português ou o descuido da reflexão social sobre o tema que incomoda o autor? Também a sociologia de Florestan Fernandes fixou tão fortemente a idéia de uma sociedade estancada pelo latifúndio e pela escravidão, que mesmo suas ressalvas quanto à natureza mercantil e moderna das cidades brasileiras não fez delas alvo de grande investimento intlectual. Exceto quando a industrialização redefiniu o perfil urbano das cidades da região sudeste, notadamente São Paulo. Mas aí, também, a afirmação do tema operário e do mundo do trabalho dificultou a reflexão sobre o mundo urbano no Brasil. Enfim, cidades plebéias, negras, muito mais diferenciadas e muito menos controladas do que São Paulo não foram imediatamente alvo da nossa sociologia urbana. Como se sabe, as primeiras aproximações acadêmicas com o tema urbano vieram da USP e não ajudaram a representar a variedade do fenômeno no país.

CK e CB: Ao observar a trajetória das Ciências Sociais no Brasil, percebemos uma tradição ensaística, com ares por vezes normativos, que parece migrar para um estilo mais metodológico e menos propositivo. Qual é a sua visão sobre as Ciências Sociais hoje?

MARC: Penso que ela ostenta uma diversidade enorme em termos temáticos, teóricos, metodológicos… e isso é bom. Começa a haver também enlaces transversais, entre as Ciências Sociais e a Literatura, a Filosofia, o Direito… e isso a fertiliza. Porém, sempre há regiões da nossa atividade que não freqüentamos, ou que freqüentamos pouco. Uma delas é a reflexão sobre o que fazemos, sobre o nosso papel, como cientistas sociais, na sociedade brasileira.  Será apenas o de reformá-la, corrigi-la, ou poderemos experimentar uma liberdade maior de criação, envolvendo-nos com temas menos imediatistas? Hespanha (novamente ele…), em um de seus textos, cita um trecho da letra de uma das canções de Chico Buarque em que o narrador diz que terá piedade de uma determinada mulher, que se emocionará com ela, ainda que esteja enfiando a faca em seu coração. O tema, ali, é o apiedar-se; a presença da piedade em todas as esferas da cultura luso-brasileira, inclusive, eu diria, em nossa “irrefletida” atividade intelectual. Somos marcados por esse sentimento e o arrastamos em nossas pesquisas sobre a vida social: etnia, pobreza, violência, tudo é vincado por ele. Como pouco incorporamos esse elemento à nossa reflexão, nossa imaginação se apequena e passamos a lidar com todos esses temas como se devessem ser meros objetos de políticas públicas. Penso que, com isso, o lugar das Ciências Sociais como fonte da crítica se esvaece. As Ciências Sociais deixam de informar o debate público e se tornam instrumentos da reforma. Mas, de que reforma? Para quem? A agenda igualitária estará sendo acompanhada pela defesa da autonomia, da liberdade, da crítica? Penso que o grande desafio é fazer com que o conhecimento especializado converse, de fato, com os atores sociais, mantendo, contudo, seu território, suas características formais. E que apresente alternativas variadas à decisão pública.

CK e CB: Você considera a ANPOCS um espaço público?

MARC: Considero sim, mas sob algumas condições. Em primeiro lugar, é preciso entender que a ANPOCS participa, como organização, de um tipo de associativismo específico, pouco voltado para a consecução de demandas sindicais ou assemelhadas. Em segundo lugar, ela pode ser considerada o lugar, por excelência, de elaboração de uma auto-reflexão coletiva, a exemplo de outras entidades, que, exatamente por perceberem sua importância no contexto intelectual do país, atuam como interlocutores do debate público-político. Isso não significa que tais agências não possam ter uma agenda, digamos, “coorporativa”, na falta de melhor palavra. A ANPOCS, por exemplo, também atua junto às agências nacionais de fomento científico, buscando maiores recursos para  a área das Humanidades. Mas não é esse o seu papel prioritário. Penso que o mais importante a fazer, nesse momento, é garantir a participação qualificada da ANPOCS na construção de uma esfera pública de ciência, que, me parece, está em andamento. Há muitas questões a serem discutidas com o conjunto da sociedade: que universidade queremos? O que se pretende com o crescimento desmedido do número de programas de pós-graduação em ciências sociais? Qual ciência importa para o Brasil? Como integrar ao sistema nacional de ensino e pesquisa as regiões até agora menos presentes? Como lidar com saberes tradicionais? Enfim, um conjunto enorme de indagações e o esforço para respondê-las poderiam ser parte da atividade permanente da ANPOCS e de outras associações semelhantes. Penso que a ANPOCS, nesses últimos anos, adotou uma dinâmica que acompanhou o crescimento da área, e isso foi muito importante. A ANPOCS democratizou-se e precisa, nesse momento, repensar estrategicamente a área das Ciências Sociais. Outras áreas do conhecimento possuem um claro diagnóstico sobre si e um programa para o futuro. Precisamos, os cientistas sociais, fazer o mesmo. Não podemos continuar ignorando que nosso espaço associativo tem como especificidade a auto-reflexão – precisamos pensar sobre o nosso trabalho, sobre as nossas agendas, sobre os nossos interesses, e a nossa comunicação com o mundo público, com a vida social. Penso que isso completaria a democratização da ANPOCS: inseri-la no debate público sobre ciência.

CK e CB: E agora, com a introdução da Sociologia no Ensino Médio, existe uma necessidade incontornável de lidar com isso…

MARC: Essa é uma pauta importante, evidentemente. A discussão é incontornável. Somos contrários à prática do proselistismo nas aulas de sociologia. Mas se os jovens professores das redes pública e privada estão mal formados, mal amparados intelectual e profissionalmente, na hora em que se virem em apuros, com alunos pouco estimulados, lançarão mão de um discurso ideológico qualquer.  E isso não ajudará a que os jovens percebam que a Sociologia é algo estimulante, que pode contribuir para uma vida raciocinada, para o entendimento do que se passa com cada um deles, suas respectivas famílias, bairros, cidades. A Sociologia pode ensinar aos jovens que eles não estão sozinhos e outras tantas coisas interessantes; mas somente se conseguirmos fazer da educação e dos professores uma prioridade. Professores com reconhecimento público de sua relevância, tempo e recursos para estudar e alegria em ensinar – aí sim, a Sociologia será ministrada como gostosa aventura…

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